1946年11月，国民政府召开制宪国民大会，通过《中华民国宪法》，噶厦即西藏地方政府选派代表参加，成为民国史上西藏地方与中央关系演变的一件大事，值得认真研究。有学者介绍了西藏代表是如何冲破英美两国的阻挠的，①还有学者在探讨蒙藏委员会驻藏办事处处长沈宗濂的贡献时也提到了西藏代表出席国民大会问题。②但是，尚有一些问题未弄清楚：西藏地方代表③出席制宪国大的实质原因与代表如何产生，国民政府如何针对英国的企图采取应对措施，《中华民国宪法》有关西藏条文的拟定及西藏地方代表的态度如何，国民政府允许噶厦“高度自治”的含义与在该宪法中怎样体现，等等。本文即从以下几方面进行探讨。 一、国民政府的争取与噶厦决定派代表出席制宪国大 日本投降前后，苏联政府向中国施压，迫使中国准许外蒙独立。英国认为有机可乘，乃“借口外蒙独立，鼓动西藏仿效，并表示可首先承认”。④它唆使噶厦派人前往重庆，认为这样“似乎造成了提出这一问题的绝好机会”；“只有西藏人才能向中国人提出自治问题，我们不能在西藏之前先代表西藏或是其他任何方式同中国商谈西藏问题”，但可以“在他们到达重庆之后，支持其同中国人商谈自治问题，在这种情况下，他们将得到我们外交上的全力支持”。⑤在英国眼中，“自治”成为“独立”的代名词，它企图同苏联一样向中国施压，迫使中国准许西藏“自治”。 西藏分裂头子、摄政达扎采纳英国的建议，决定组织“慰问同盟国代表团”，以此名义前往内地。团长由札萨喇嘛绒伯伦·土登桑培担任，副团长为札萨凯墨·索朗旺堆，成员有凯墨·次旺顿珠(四品官)、强俄巴·多吉欧珠(五品官)、益西达杰(翻译)。多吉欧珠回忆指出“此举的罪恶目的所在”：“首先，他们出面慰问‘同盟国’，这就理所当然地认为是他们在向世界宣布：他们不属于同盟国范围，而是独立于‘汉政府’之外的一个地区或者一个国家。这显然是搞‘西藏独立’的一个大阴谋；其次，噶厦政府常用一切国际场合和世界上有名望的人物来为他们的分裂活动争取舆论支持，这是他们的惯用伎俩；再者，通过这次的游说活动，向美英帝国主义乞求援助，来为他们的‘独立’活动做好物资和军事上的准备。”⑥这也表明噶厦是活动英美支持其“独立”而不是提出“独立”，显然它认识到西藏情况与外蒙完全不一样。 如何反对英国的分裂企图、维护中华民族的团结与统一的问题摆在国民政府面前。蒋介石接连采取了两项措施：首先，争取噶厦选派代表参加国民大会，其电令内容及如何争取，在1945年8月23日沈宗濂致噶厦函中体现出来：“查国民代表大会，原定于民国二十六年即戊寅年，在南京举行，因中日战事发生，未能如期开会。现在日寇已经投降，中国国土全部收复，中央定于本年十一月十二日，即藏历十月初七，在首都召开大会。顷奉蒋主席电令，内开：国民大会西藏原已派定代表十人，现查前派代表散居各地，且间有死亡，名额已不足数，故本年在首都召开大会，深望西藏选派地位崇高、能以传达摄政及噶厦意旨之人，补充足额，前往参加，借以增进中藏情感。会后并由中央招待各代表前往各佛教圣地瞻礼。希即将名单呈阅，以便通知大会。等因。奉此，按国民大会，关系重要，会期约二十日，为时甚短，适值天气凉爽，极合卫生。所有藏代表等，由拉萨启程，往返旅费以及会后朝佛等一切费用，概由中央供给，不致使代表等私人有所耗损。请贵噶厦早日选定代表，于藏历七月三十日前，将名单送交本处，以凭转呈蒋主席钧察。特此函请贵噶厦迅予办理，并祈赐复为荷。”⑦函件说明了国民大会召开的日期及会期、西藏代表遴选的要求及提出日期、费用的优待等问题。接着，在8月24日召开的国民党中央常务委员会、国防最高委员会联席会议上，蒋介石专门阐述了处理外蒙与西藏问题的原则。他说：“我们对于外蒙合理合法的要求，决不加以阻碍，并将予以扶持而使之实现。”⑧但是对于“西藏民族的政治地位，在第六次全国代表大会，本已决定予以高度的自治，扶助其政治之进步，与民生之康乐”，⑨在这里“我可以负责声明，如果西藏民族此时提出自治的愿望，我们政府亦必将赋予高度的自治。如果他们将来在经济条件上能够达到独立自主的时候，我们政府亦将如对外蒙一样的精神扶助他们的独立，但必须其能巩固其本身永久独立的地位，不可蹈袭高丽过去的覆辙，一面要求祖国承认其独立，而一面即被日本的违约并吞为其奴辱，又要使我祖国为之数十年之牺牲奋斗，而始获得今日的解放”。⑩ 由此看来，蒋介石承认外蒙独立，而对于西藏，一方面认为并不具备独立条件，一方面指出英国像日本对朝鲜半岛一样对西藏有所企图，指出西藏并不能从中国分割出去，但可给予“高度的自治”。噶厦派遣代表参加国民大会，可以讨论如何实施“高度的自治”。这样，蒋介石将召开国民大会对于噶厦的重要性向噶厦说明了。8月29日，蒋介石指示沈宗濂征求噶厦关于“高度的自治”的意见，“并切实宣扬中央政策为要”。(11)遵此，沈宗濂向噶厦表示：“此次西藏代表前去参加大会，可以提出各种要求，政府将尽力予以解决。”(12)9月5日，他向蒙藏会委员长罗良汇报了与噶厦协商的情况：“中央赋予西藏(高度自治)，职已遵照六全大会决议广为宣传，并力促藏方派要员参加国民大会，情形颇为接近。”(13) 噶厦于是“决定在慰问同盟国代表团的基础上再增加人数，以作为同时出席南京‘国民代表大会’的代表团”，(14)前往南京协商如何“高度自治”。11月6日，沈宗濂在致罗良电中对此作了分析：“遵将中央政策宣扬，全藏官民对于中央深仁厚德，同深感戴。在民众方面，久苦差役繁重，极度剥削，纵能获得自治，仍望中央予以扶持，出诸水火。在僧侣方面，全藏僧众来自西康、青海者占十之六七，因宗教种族关系，向来倾(向)中央，西藏自治后，仍愿拥护中央，保持密切联系。在官吏方面，老成一派深知西藏缺乏独立条件，惟冀保全禄位、财产，今得中央许以自治，认为私人权利不受影响，表示欣慰庆祝，推选代表在渝参加国大。此派在藏政府会议中极力主张，可见中央政策已收实效。”(15)英国驻江孜商务专员兼驻拉萨商务代办黎吉生(Richardson)从两方面进行破坏。其一，他宣称：“以中国政治业已进步，抗战胜利复积极建设，如西藏派员参加国民大会，是无异承认西藏为中国之一部分，则西藏现行政治体制自不容存在，现任官吏及贵族亦在淘汰之列。”(16)他还宣称：“如西藏代表团参加了中国召开的国民大会，西藏政府就是破坏1914年的西姆拉条约。”(17)其二，如果噶厦一定要派代表，不能派噶伦级别官员。所派代表，不仅要“前往新德里游览”，(18)而且须“赴英京伦敦一行”。(19) 这使噶厦的态度有所转变。其一，它决定“表面参加国民大会，实际仅代表西藏向中国庆贺胜利而已，又必要时并赴英伦作同样之庆贺”。(20)沈宗濂就此指出：“访英中央决不容许”。(21)噶厦“以道出印度，难以拒绝”，(22)并向沈宗濂“再三声明，访印非出本意，决不涉及政治问题”。(23)到南京后，西藏代表向喜绕嘉措说：“此行系奉藏政府命令前来庆祝胜利。虽曾对英国政府表示庆祝，但其意义与此迥异，盖仅为希望不干涉代表团来京之行，故庆贺英国一事，仅为达成庆贺中央之步骤。”(24)其二，重新讨论向中央政府提出的问题。10月26日沈宗濂报告：达扎召集各噶伦“连日开会讨论代表应向中央商请各项问题，虑英人阻挠，内容极密”。(25)11月3日，达扎又召集僧俗官员会议，决定：“(1)赴渝国大代表，应向中央报告全藏人民希望协助之意；(2)对于英人仍保持英、藏和好之关系。”(26)最终，蒋介石了解到，噶厦决定西藏出席国民大会的代表必须秉持三项原则：(1)“以保持现有特殊地位为原则，不可任意发言，引起中央对藏用武力之决心”；(2)“如中央仍采怀柔政策，则要求独立，最低限度要求完全自治”；(3)“如获独立，则中藏地界之划分须依据西姆拉会议之条款。”(27)他于1946年1月29日指示蒙藏会予以注意。
