政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。 一、政府采购流程及审计重点分析 政府采购是一项系统工程，涉及采购单位、供应商及采购代理机构等多方利益关系，涉及面广、政策性和专业性强，导致审计监督对象较为复杂。本文以政府采购流程为主线，以中央部门实施政府采购为例，对政府采购审计重点进行分析。 （一）政府采购预算编报。按照《政府采购法》及《财政部关于印发〈中央单位政府集中采购管理实施办法〉的通知》要求，中央单位在编制下一财政年度部门预算时，应当在部门预算中单独列出该财政年度政府采购的项目及资金预算，按照程序逐级上报，由主管部门审核汇总后报财政部。审计人员在取得部门预算、财政部批复的部门预算、所有追加及追减预算文件的基础上，审查部门政府采购预算是否按照预算法和部门预算编制要求；是否存在已列入支出预算的货物、工程和服务未按规定编报政府采购预算；审查年中因追加预算、政府采购目录及限额标准调整或者其他原因需要补报的政府采购项目。在政府采购活动开始前，审查是否存在未列入政府采购预算、未办理预算调整或补报手续的采购项目；是否存在突破预算的采购项目；审查政府采购项目是否与中央单位资产配置计划相一致，是否存在配置计划外编制政府采购项目的情况。 （二）政府采购计划编报。根据《财政部关于印发〈中央单位政府集中采购管理实施办法〉的通知》及《财政部关于做好2012年中央单位政府采购计划和执行编报工作的通知》的要求，各中央单位的政府采购计划及执行结果均应按季度向财政部报送。在开展年度政府采购活动前，审查中央单位是否编制年度政府集中采购和部门集中采购的实施计划。同时，将按季报送财政部的政府采购计划与财政部批复的政府采购预算进行比较，审查是否按规定编制了政府采购计划，有无政府采购计划编制不完整的问题；审查是否存在随意变更采购计划和计划外自行采购的行为；审查有无任意追加预算突破限额的问题。 （三）政府采购执行过程。重点围绕采购资金来源及流向、采购方式及程序、采购执行结果进行。 政府采购资金来源及流向审计，主要是审查政府采购资金来源与政府采购预算是否一致，政府采购资金拨付是否到位，拨付金额与预算是否一致。同时，关注政府采购流向基本支出和项目支出的采购单项及采购金额与政府采购预算是否一致。 采购方式及程序合规性审计，是在部门自行组织的招投标采购中，查阅公开招标或邀标的项目文档，审查其是否符合招投标有关法律法规的规定；在部门未采用招投标或委托集中采购机构方式，自行采购目录外商品、服务或工程的情况下，查阅其项目文档，审查是否存在应委托集中采购机构采购集中采购目录内的商品、服务及工程而未委托的情况，审查有无将应公开招标采购的项目化整为零或以各种非正当条件转为邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等其他方式进行，故意规避公开招标的问题；在委托集中采购机构代理采购方式中，应审查集中采购代理机构的相应资质条件是否达到采购主管部门的要求，是否存在不良业绩，是否脱离主管部门的监督；在协议供货或定点采购方式下，应当查阅供货商的项目文档。 采购执行结果审计，是将政府采购总金额、基本支出采购、项目支出采购、各单项采购与年初财政部批复的采购预算进行详细比较，审查有无超预算采购、两类支出采购有无相互挤占、各单项采购物品是否存在无预算采购；与编报的采购计划进行详细比较，审查有无计划外采购、计划采购物品与实际采购不符；与报送财政部的采购计划执行结果进行详细比较，审查报送的采购计划执行结果是否完整、采购金额是否真实、单项采购物品报送金额是否准确；与财政部制定的通用办公用品采购预算编制进行比较，审查是否存在超预算标准采购物品的情况，与财政部制定的通用办公用品人均配置标准进行比较，审查是否存在超标准配置办公用品的情况，抽查部分物品采购合同，审查是否存在集中采购目录内物品未按规定集中采购的情况，电子验收单与物品入库单是否一致，是否存在集中采购物品未入库的情况；抽查部分凭证，确定政府采购的数量、金额、商品名称、型号与签订的采购合同的一致性。 二、当前政府采购审计中遇到的主要障碍 在政府采购审计执行过程中，政府采购本身存在的体制机制等制度方面障碍，也在一定程度上制约了审计工作的有效开展。 （一）政府采购法律不够健全完备。2002年颁布的《政府采购法》明确规定，政府采购是指“各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。换言之，使用财政性资金采购集中采购目录外或采购限额标准以下的货物、工程和服务并不能算作政府采购，如办公用品零星采购等。按照政府采购法，政府集中采购目录和采购限额标准由国务院或省级以上人民政府公布。以中央政府为例，在2010年国务院办公厅颁发的《国务院办公厅关于印发中央预算单位2011—2012年政府集中采购目录及标准的通知》（国办发[2010]61号）中明确了分散采购限额标准，将分散采购限额标准以上的货物、工程和服务纳入政府采购，但未明确限额标准以下的零星采购是否属于政府采购。这就在客观上为政府部门实施化整为零、规避集中采购留下一定的法律空当。 （二）部门预算在制度层面要求不高。首先，预算法及部门预算编制要求不高，导致政府采购预算未能细化到每一件商品、每一项工程和服务。以2012年度中央部门预算为例，在基本支出中，政府采购预算是总额预算，仅仅能细分到货物、工程和服务三大类的采购金额。在项目支出中，每个项目支出预算均能细化到三大类别政府采购预算，但也未能细化到具体采购物品的数量和金额。这必然导致部门预算约束力较弱，政府采购审计也无法起到严格约束政府采购行为的作用。其次，部门支出绩效评价体系尚未建立，导致财政性资金支出所产生的经济性、效率性和效益性很难被评价，政府采购审计无法依托该体系而大规模开展绩效审计。
