当前土地违法出现的新情况 土地违法行为是指单位和个人违反土地管理法律、法规的行为，即不履行土地管理法规定的义务或滥用权利与职权，应当被追究法律责任的行为。在《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律基础上，国土资源部发布《查处土地违法行为立案标准》（国土资发[2005]176号）将土地违法行为分为6类45款，比较全面地囊括了我国土地利用和土地流转中存在的违法行为。但审计机关在近几年的土地审计中发现，除上述法规中列举的这些非法转让土地、非法占地、破坏耕地和非法批地等土地违法行为外，当前土地违法还出现了一些新情况，比较突出的是虚假“招拍挂”、土地出让金返还、行政权寻租等。 虚假“招拍挂”。2002年7月，国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，旨在规范土地使用权的取得形式，取消经营性土地的协议出让。物权法第137条也规定，“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”。这种强制推行经营性土地市场化出让，就是要让土地出让行为在阳光下操作。但是在具体操作中，一些部门或者用“量体裁衣”的方式设定“招拍挂”门槛，或者采取其他手段将竞争者排除在外。对于审计人员来说，此种“招拍挂”行为在法律程序上并不违法，而相关部门的行为属于行政权自由裁量的发挥，难以找到适用的法律条文，这就为审计取证和法律定性带来很大的困难。 巧立名目审批别墅和高尔夫用地。2003年和2004年，国家相继出台文件，停止别墅类用地和高尔夫球场用地等的审批，但是全国范围内的别墅和高尔夫球场却屡禁不止，一些项目利用了审批环节的漏洞，对别墅用地用低密度住宅的名义审批，对高尔夫球场则用体育或旅游用地的名义审批，即便是事后查出，但是到底是相关部门的审批环节出了问题，还是企业违反了土地的使用用途却难以界定，给土地的管理工作带来了严重的阻碍。 “化整为零”拆分土地进行审批。土地管理法规定，征收土地属于基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷的和其他土地超过70公顷的需要国务院审批。为了规避此项法律规定，一些部门在审批时搞“化整为零”。笔者曾经在一次审计中发现，一块完整的1600亩的农村集体农用地被分为四块相邻土地以4个文件批准征用，这样就避开了关于国务院审批的环节。 土地出让金“空转”返还。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》规定，“要进一步加强国有土地收益的征收和管理，任何单位和个人均不得减免和挤占挪用土地出让金、租金等土地收益”。但是有关部门为了招商引资等需要，却将收上来的土地出让金再返还回去，而对于这种做法，目前并没有直接的法规监管。因为按现有法律规定，土地出让金收取后，如果做好了征地补偿安置，收缴入库部分完成后，剩余的支出使用由地方政府负责，国土资源部门无权干预。一些地方政府对土地出让金“空转”返还的做法实际是钻了法律的空子，增加了依法追究责任的难度。 行政权寻租获取利益。笔者在审计中发现，某省相关部门批准两家公司享有耕地开发项目立项权，并允许其垄断经营全省跨市转让占补平衡指标权，造成不当获利巨大。对这个问题的法律定性主要存在如下争论：一是土地开发项目立项是否属于行政职权。在我国法律、国务院行政法规和国土资源部的部门规章中，土地开发项目立项没有具体和必须的规定，只是明确占补平衡的责任在占用耕地的建设单位或者当地政府及国土资源部门。但该省制定的土地开发整理管理办法等地方性法规中规定，耕地占补平衡项目立项，由国土资源部门提出申请，报国土资源厅或设区市国土资源局批准。二是省内跨地区转让耕地占补平衡指标的垄断经营权是否违法。此项职权在该省只有两家单位拥有。该省规定各市县国土资源部门可以在当地辖区内进行土地开发整理项目，但是不允许跨市（地区）转让耕地占补平衡指标。这样该相关部门就把这项跨市（地区）转让占补平衡指标的权力通过行政十预赋予上述两家公司进行垄断经营。对上述争论的两点，在国家法律法规层面难以找到违法违规的明确条文，造成对其法律定性困难重重。 查处土地违法行为应注意的问题 要查处上述违法行为，审计机关做好法律定性显得尤其重要。 发现违法违规新证据。在当前土地违法行为频发的时期，这些处于“灰色地带”的行为实质上仍是一种经济活动，因而必然受到经济活动规律以及有关经济管理和财务制度的制约。审计实践证明，这些行为背后大多存在利用职务之便进行的重大经济犯罪。虽然这些行为都具有很强的隐蔽性，但是，其犯罪痕迹仍会留存于记录经济活动的会计凭证、账簿以及其他会计资料中。这就需要审计机关充分发挥优势，有效履行职能，努力发现违法违规的新证据。例如在上述行政权力寻租获取利益的案例中，审计进一步查证发现，该省国土资源厅对某民营企业的审批程序既没有经过该厅的集体决策，又没有通过厅机关正常行文程序，是个别领导干部公权私授行为。 追查背后的利益链条。目前，土地市场的一些公权力行使不规范、自由裁量权过大，极易为腐败制造机会。同时，很多领域和环节又缺乏有效的制约和监督，当少数人不能正确处理个人利益与公共利益的关系时，就会出现个人利益与公共利益的抵触和冲突。就近年来查处的领导干部违纪违法问题来看，制度的缺失和监督的乏力也是一个极其重要的诱因，尤其缺乏对自由裁量权的有效控制，为腐败留下了隐患。对此，审计机关要从违法违规行为中重点关注背后的利益链条，查处收受贿赂、不当牟利等违法犯罪线索。
