土地储备制度是我国城市土地制度的一项创新，自1996年我国第一家土地储备机构在上海诞生以来，全国各地相继建立起专门的土地储备机构，为政府加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，以及为加快企事业单位改制，推进城镇化建设发挥了重要作用。随着储备机构规模的日趋扩大，对储备机构运作绩效情况的审计已为各级审计机关所关注，笔者结合土地储备机构审计的实践，谈谈土地储备机构绩效审计的体会。 一、围绕政策导向，明确审计目标 全面推行绩效审计可以加快促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源管理活动的经济性、效率性和效果性。土地储备机构是执行土地储备政策，开展土地储备业务的专门部门，并且土地出让收入已经逐步成为地方各级财政的重要收入来源，土地政策执行的效果性应作为审计的主要目标，通过对土地收储制度的执行、土地储备资金的使用和管理等方面的审计，揭示土地储备制度运行中存在的问题和不足，提出完善制度、促进管理的建议，更好地保证和发挥土地储备机构在统筹土地资源的开发、利用和保护，加强和改善宏观调控等方面发挥更大的作用，更好地促进经济社会全面协调可持续发展，发挥审计保障经济社会健康运行的“免疫系统”功能以及在国家治理中的重要作用。 二、把握运行机制，突出审计重点 （一）储备规划（计划）制定及执行的科学、有效性 土地储备规划是根据经济社会发展规划、土地利用总体规划和城市规划，针对收储城市可开发建设用地资源编制的总体规划，年度土地储备计划是在土地总体规划的基础上，制定的年度土地储备方案。编制和实施城市土地储备规划（计划），有利于加大土地储备工作力度、实现政府对土地一级市场的全面高度垄断，进而增强政府对土地资源的宏观调控能力，促进城市土地资源的优化配置，保障城市经济、社会和环境的协调发展。 审计中首先要关注规划（计划）的制定情况，关注规划制定的科学性，规划的制定是否符合本地区土地利用总体规划和城市规划的要求，并与之相适应；其次审计还要关注年度土地储备计划的制定情况，年度土地储备计划是否符合土地储备规划的总体要求，有无超越总体规划的情况；最后还要关注土地储备计划的执行情况，是否严格按照储备计划进行土地收储，有无置储备计划于不顾，盲目囤积土地的现象。 （二）储备资金取得及使用的规范性、效益性 1.资金来源的合理性。土地储备资金的来源主要有：储备机构的资本金、同级财政拨款、商业银行抵押贷款和吸纳的社会民间资本等，储备资金的合理与否直接关系到土地储备机构健康有序的发展运作。审计中一是要关注储备资金来源的结构，分析其结构的合理性，储备资金中是否有与其经营规模相适应的资本金及财政拨款，是否存在高负债经营，给储备机构带来巨大资金压力的情况；二是关注土地储备机构储备举债规模的合理性，举借的贷款规模是否与年度土地储备计划相衔接，并报经同级财政部门批准，是否存在超计划、超规模举借贷款，是否存在以储备机构的名义举借的贷款用于其他项目等。 2.资金成本的合理性。土地储备资金的成本支出，最终将体现地块收益金的支出，因此地块成本的多少将直接影响土地的净收益。审计中要关注通过负债取得的储备资金所支付的资金成本是否合理，是否与同期市场相应资金成本相当，有无在利息支付之外，通过支付咨询、赞助等费用，变相增加资金成本的情况；通过吸纳民间资本筹集资金的，要审查相关资金筹集合同的订立情况，重点关注费用支付的合理性。 3.资金支付的规范性。储备资金主要用于土地储备的成本支出，土地储备成本主要包括地块报批费、收购补偿款、拆迁款、土地评估等费用，审计应以具体地块为单位，沿资金流向，通过查阅收购及拆迁合同等，审查各项支出的真实和规范性。 （三）地块储备及转让的效率、效果性 土地储备的主要目的是实施土地供给总量控制，促进土地市场供需平衡，盘活存量土地资源，努力消化闲置土地，积极探索土地出让方式，确保城市土地保值增值。在对土地储备机构土地的收储和出让进行审计评价时，要紧紧围绕土地储备的目的。一是查看储备的土地是否符合土地利用总体规划和城市规划的需要，是否存在计划外储备，降低储备效率的情况。如某储备机构2003年未按照储备计划收储某地块139亩，支付储备资金3400万元，至2011年底该地块尚未挂牌出让，地块闲置长达数年，严重影响了地块储备的效率；二是关注土地储备对消化闲置土地发挥的作用；三是查看储备地块周转的时效性，对纳入地块储备的土地，长期未予出让的地块，要分析未及时出让，影响地块储备效果的原因。 （四）储备资产管理的有效性 储备资产主要是指储备机构在对存量地块收储后，收归储备机构所有的各项资产，不仅包括收储的土地，还包括地面上的房屋、建筑物、场地、苗木等所有地面资产。审计中一是要审查储备机构对收购的各项地面资产的完整性，是否对收储的资产全面纳入账面进行明细核算，并建立详细的备查资料，派专人进行管理；二是要关注收储资产的处置，处置程序是否合规，处置价格是否合理，是否存在资产流失的现象；三是要重点关注存量闲置资产，该资产是否结合储备计划及城市规划需求，通过盘活存量资产，使其得到合理有效使用，并尽量发挥其增值收益，审计中要关注是否存在无偿出租和出借情况。 （五）内控制度的健全有效性 内控制度是土地储备机构有效运作和管理的载体，是有效管理体系中不可缺少的重要组成部分，只有建立良好的内控制度，才能有利于保护财产物资的安全完整，保证国家宏观政策的有效性。地方各级土地储备机构大多隶属于国土管理部门，并且存在和国土业务部门合署办公的现象，部分人员存在兼职现象，并且储备资金结算总额也较大，健全完整的内控制度显得尤为重要。审计中要根据储备业务的流程，查看储备机构是否制定了储备资金结算管理、储备资产管理及对外投资担保等方面的内控制度，以及内控制度的建立对储备中心运作效果的评价。
