文艺复兴时期，法国著名的启蒙思想家孟德斯鸠曾提醒世人：“一切有权力的人都容易滥用权力，而且他们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。这是一条万古不变的经验。”19世纪英国历史学家、下议院议员、政治家阿克顿勋爵也曾谏言：“权力导致腐败，绝对权力绝对导致腐败。”以此来提醒人们警惕权力的滥用和无度。在现代文明的发展进程中，“制约和监督权力”也就成了国家治理的重要命题。 从法治角度而言，行使权力就应承担相应的责任，权力的授予必然伴随着责任的规定。公共权力与公共责任相对应，理应受到制约与监督。根据2004年美国审计总署人力资源改革法案修正案，自2004年7月7日起，美国审计总署由原来的审计总署（general accounting office）正式更名为政府问责署（government accountability office，GAO），名称的变化反映了美国审计总署从经济监督向监督政府公共责任的发展方向转变。目前GAO的审计工作涵盖了美国联邦政府涉足或准备涉足的每一个领域，此外，还日益重视对联邦政府的有关政策执行情况进行审计，以协助国会监督和改进政府工作，同时对政府部门及所属单位和公营企业履行社会责任状况进行评估，以促使政府和公营部门合法运用公共权力，关注公众的生活质量和权益。 一、国家审计监督公共权力的理论基础 （一）公共受托责任理论 契约论认为，公共权力来自于社会组织及其社会成员为了避免因彼此的利益冲突而导致的无谓消耗，基于某种契约而进行的自身权力的部分让渡。国家权力来源于公民的受托，基于契约将公共权力委托给政府，政府等公营部门成为公共权力的受托人。公共权力的合法性也正是建立在这种公民与政府之间的权能委托基础之上，它规定着政府与公民在权利与义务方面的双向依存关系，政府行使公共权力必须以增进公共福利，维护公共利益作为其最基本的价值选择。公共权力的行使因公共受托责任的要求而合法。 Sinclair和Mulgan指出，受托责任是受托人被要求就其行为做出解释，并对其行为负责。在此基础上，Cameron认为，受托责任要求对决策或行为负责，通常包括防止滥用权力或其他形式的不当行为。就公民与政府之间的公共委托关系而言，政府公共受托责任不仅体现为财政财务收支合规、真实性等方面的受托经济责任，还应承担民主政府、公司治理以及社会秩序等方面的受托政治与社会责任。 为了保证公共部门履行受托公共权力的合法性和有效性，解决公共委托代理关系中的信息不对称，需要由公民委托专业机构进行监督，国家审计以其精湛的专业技能，接受人民以及代表其意志的人民代表大会委托，监督责任人对公共受托责任的履行。随着社会民主意识的加深，国家审计的监督范围日益从公营部门履行公共受托责任的真实性、合法合规性向绩效性、公平性以及环保性等方面拓展。因此，公共受托责任理论成为国家审计发挥其制约和监督权力作用的理论基础。 （二）寻租理论 寻租理论的思想萌芽最早由戈登·塔洛克（Gordon Tullock）于1967年提出，但作为一个理论概念直到1974年才由安妮·克鲁格（Anne Krueger）在《寻租社会的政治经济学》一文中，通过对国际贸易中保护主义政策形成原因的研究而正式提出。它揭示了在政府干预经济的情况下，人们非生产性追求经济利益行为的危害及其表现。面对市场的局限性，政府会选择适度的经济干预，部分企业因而从增收节支的利润产生模式向政府权力部门“跑政策”的利润产生模式转移，政府等公共权力部门也就可能在出卖国家政策的风险与收益之间进行博弈抉择。“寻租”的本质是权钱交易，是公营部门利用公共权力向市场机会行为者、少数利益集团出卖政府“政策”的行为，结果是使政府调节经济的杠杆偏离甚至脱离资源配置效率的轨道。寻租行为作为公共权力的不当运用往往在转型社会中更为显见。因此，在正向现代市场经济转型的我国，更应强化对政府等公共权力部门的权力监督，避免寻租行为的发生，敦促公共权力受托人对权力使用的过程和结果负责。因此，寻租理论为国家审计发挥权力制约和监督作用提供了客体基础。 （三）审计免疫系统论 2008年3月，“审计免疫系统”论首次由国家审计署刘家义审计长提出，2011年9月，他进一步阐述和丰富了“审计免疫系统”论，指出国家审计是国家治理的重要组成部分，国家治理的实现包括“权力的分散化”、“设置专门监督机制对权力进行制约”两个层面，而国家审计的本质就是实现国家的“良治”、保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”，是国家监控体系的重要方面。国家审计部门作为专职的监督审查机关，根据法律法规赋予的职权，通过对各级公营部门进行事前、事中和事后的监督，揭露重大的违法犯罪问题，防范各类贪污腐败和渎职行为的发生，完善对权力的制约和监督机制，促进法治社会和和谐社会的建设，从根本上保证人民的合法权益不受非法侵害、保证经济社会稳定发展和国家安全。从而审计免疫系统论为国家审计制约与监督公共权力提供了方法基础。 二、国家审计监督公共经济权力是国家治理的现实需求 我国《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国审计法》明确规定，赋予国家审计机关以独立的审计监督权，审计机关有权依法监督国家财政财务收支、预算执行和其他经济活动，以此促进公营部门在职责范围内合法有效地运用经济资源，因此，国家审计是国家宏观经济监督系统的重要组成部分，其中，通过对经济活动和经济事项的监督和检查来客观反映经济运行中权力主体对经济权力的使用情况也是其重要职能，从而国家审计也是国家治理中经济权力监督体系的重要组成部分。通过国家审计特别是经济责任审计，揭露、制止并纠正国家经济管理中各种违反法律、法规的问题，打击经济权力犯罪，保持国家政令统一和财政经济秩序的稳定，促进公营部门的权力主体在职责范围内合法有效地运用经济权力。
