政府审计是国家经济社会运行的“免疫系统”。传统的财政财务收支审计是政府审计最早的审计内容，但是随着经济社会的不断发展，仅仅局限于财政财务收支的真实性、合法性审计，已不能满足民主政治建设的需要和广大纳税人的要求，政府审计已由财政财务收支审计发展到绩效审计。 据国际最高审计机关组织的定义，绩效审计是以公共政策或公共计划为中心，针对各种公共支出的经济性、效率性与效果性进行有系统的评估分析。在我国政府推行绩效审计，具有深化行政体制改革、促进政府职能转变、改善政府服务质量、提升施政绩效的重大意义。那么，从哪些方面对政府的绩效进行评价？或者说政府绩效审计的评价内容是什么？本文在对政府绩效审计理论进行探讨的基础上，构建了我国政府绩效审计的评价体系。 一、政府绩效审计的理论基础 1.绩效审计的政治学基础——社会契约理论。社会契约论解释了国家产生的社会基础，其核心思想认为国家起源于人们之间的某种契约，立约宗旨在于人们能够获得保护自我的生命、自由、财产需要的和平环境与稳定秩序。卢梭认为，政府的权力来自被统治者的认可。一个完美的社会是为人民的“公共意志”（公意）所控制的，虽然他没有定义如何达成这个目标，但建议由公民团体组成的代议机构作为立法者，通过讨论来产生公共意志。卢梭提出了政府可以分成三个部分：代表公共且有益于全社会的意志的主权者；主权者委托政府官员在实际中管理和实现这一意志；最后，具有形成这一意志的一定公民群体。他认为，国家应将权力一级一级下放给公众，这样政府才能更有效率。 卢梭的观点深刻地体现了人民主权的思想，是社会契约理论的精髓所在。作为社会主义民主国家，我国政府的一切权力都来源于人民。政府代表人民行使国家权力，管理社会事务，理应将其工作的成绩和效果展示给社会公众。在这样的现实需求之下，政府绩效审计也就具有了其产生的政治学基础。 2.绩效审计的经济学基础——委托代理理论。经济学的委托代理理论是绩效评价的重要理论基础。按照委托代理理论，政府和公众之间存在委托代理关系。社会公众作为委托人，赋予各级政府工作人员设计执行公共政策、运用公共资金权力，政府工作人员其实是以代理人的身份在进行各项公共管理工作。 与现代企业中存在的代理问题类似，在这种委托代理关系中，由于所有者和委托人（公民）与管理者和代理人（政府）双方目标的非完全一致性和信息的非对称性，会产生道德风险和逆向选择问题，也就会存在代理问题，如政府效率低下、政府不作为甚至官员腐败行为等。经济学的研究表明，在无法直接观测代理人努力程度的情况下，最优的选择就是按照委托人的目标函数对代理人的工作成果进行评价，让代理人获得相应的激励，从而减少道德风险。因此，我国非常有必要建立一套合理的政府绩效审计评价体系，对政府的绩效进行科学评价。 3.绩效审计的行政学基础——新公共管理理论。新公共管理是1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行的西欧最激进的改革计划，是在公共管理领域内以注重商业管理技术、引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。新公共管理理论对政府绩效评价的发展影响巨大，主要表现在政府绩效评估以结果为本、讲求服务和顾客至上、绩效评估的主体多元化、政府绩效评价制度化、规范化等。 新公共管理理论对政府绩效管理的影响体现在以下几个方面：①使政府管理从传统的等级制转向绩效制。传统的政府行政方式是一种以政府统筹管理为基础、权力高度集中、规章制度严格、重视过程的管理模式。与之相反，新公共管理理论强调权力下放，强调结果导向。②使政府绩效评价指标和机制得以健全。传统的行政管理所施行的行政预算制度从建立之初是为管制政府机构和制约权力，结果出现一系列效率低下的问题。新公共管理理论以“较少的成本资源来获得较高的收入”，使得各国纷纷建立了“以结果为导向的预算体系”，并且相继提出以政府绩效评价体系为基础的预算管理体制。③使政府绩效审计的问责和改进制度得以更加完善。在新公共管理的大潮下，英国美国等西方国家开始了政府再造工程，改革相对官僚的政府作风，实现民主的问责机制。 二、构建政府绩效审计的评价体系 政府绩效审计的顺利进行，离不开一个合理的绩效评估指标体系。卡普兰和诺顿提出的平衡计分卡是目前国际上公认的先进的绩效评价工具，在许多领域得到了成功运用。按照平衡计分卡的思想，构建政府绩效审计评价体系就是将政府组织机构的战略目标分解，并建立一个能反映机构、项目、程序或功能如何运作的指标体系，同时使不确定因素、活动、产品、结果及其他对绩效具有重要意义的方面量化。 本文试图借鉴平衡计分卡思想，通过将战略转化为不同维度的目标，分别从财政项目绩效、地方政府绩效、单位绩效和资源环境四个方面进行讨论，初步构建了政府绩效审计的评价体系。 1.财政项目绩效审计评价体系。财政项目绩效审计主要是对中央财政和地方财政项目资金使用的绩效审计。通过识别政府不必要的预算执行，检查政府基金近期的大规模投资项目，发现政府所属公司管理失误等问题，确保经济健康运行。包括各级政府财政部门核算、反映、监督政府预算执行和财政周转金等各项财政性资金活动的审计。如中央部门预算执行绩效审计、固定资产投资绩效审计、汶川地震抗震救灾和灾后恢复重建绩效审计、中央政府投资项目预算绩效审计、专项资金审计等。
