一、引言 有效推进经济责任审计是发挥国家审计“免疫系统”功能的热点问题，引起了理论和实务界的广泛探讨。当下经济责任审计相关研究集中于经济责任审计目标、质量控制、评价指标与方法、风险控制等理论概念和实际操作层面，但对审计内容的界定、评价标准的确定等尚存分歧，这在一定程度上制约了经济责任审计理论研究的深入，也限制了理论对审计实践的指导作用。究其原因，现有理论较多强调了经济责任审计产生和发展的自然属性，即从审计“一般”进行分析，而未能充分考察经济责任审计产生的社会动因，更未从现代中国政体国体等背景中去寻找答案，即未从审计“特殊”入手，从而导致对经济责任审计的国家治理内涵和权力监督特征认识不足，以致不足以解释为什么世界上诸多国家没有经济责任审计这一类型，以及为什么现阶段我国比以往任何时期都突出经济责任审计等理论和实践问题。基于此，有必要在国家治理的框架下，以中国政治制度和国家治理为背景，特别是以公共权力运行安全为基点，考察经济责任审计的产生动因，分析国家政治经济制度变迁需求与供给的关联性，并探讨经济责任审计的实质和权力监督的特征等审计基本理论问题，以推进经济责任审计理论研究的深化。 二、国家治理视角下经济责任审计产生动因：基于中国制度背景的讨论 中国具有与世界上许多国家不同的政治和经济体制，在此审计环境下中国审计发展道路在一定程度上反映着中国国情，这一点所有学者均不存疑。但是，仅仅从传统的受托经济责任检查与控制的视角来分析经济责任审计的产生，只是审计之“常态”，未能圆满解释中国制度背景下经济责任审计为什么从常规审计中独立出来，成为一种独具特色的审计类型。不少学者试图从更广泛的社会角度去探究审计或经济责任审计的产生，如石爱中（2003）认为，从历史角度分析，现代国家发展的动因与其说是经济的，不如说是政治的，其真实动因应该是政治民主化。李金华（2005）认为，现代政府审计是民主和法治的产物，更是民主和法治的工具。刘家义（2011）认为，国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是依法利用权力监督制约权力的制度安排。这些观点告诉人们，研究经济责任审计的产生与发展离不开中国特殊的制度背景下的国家治理，离不开国家政治法律制度，而不能单纯地从受托责任的经济学解释中寻找答案。 国家治理通常指国家最高权威通过行政、立法和司法机关以及国家和地方之间的分权，从而对社会实施控制和管理的过程（徐湘林，2010）。分权是现代国家治理常见的策略和特征之一，由分权导致的权力运行安全的制约监督成为理解经济责任审计产生的重要的现实和理论基础。 （一）中国特色国家治理下公共权力运行制约监督的理论分析 现代国家治理结构中，政府参与治理，以合法性、强制性和权威性为特征。政府是一种以官僚制为核心、体现自上而下权威关系的科层组织，下级政府获得直接或间接地来自于宪法和法律规定或上级政府授权的分权，享有议决权、执行权和行政权等公共权力。公共权力既是维系公共秩序、实现公共利益的根本手段，又容易成为侵害公众利益并导致公共秩序解体的重要根源，规范公共权力运作是政治秩序建构和维系的关键（何显明，2005），由此导出了公共权力制约和监督的必要性。权力制约更多的是通过制度、机制的设计，完成权力运行中相互牵制、相互控制的制度预设。从权力制约来看，西方权力制约理论包括洛克的立法权、执行权和对外权三权分设，孟德斯鸠的立法权、行政权和司法权三权分立等学说。公共权力制约大概经历从权力分立制约到强调权力内部制约，到社会制约权力的发展过程（陆海发，2007）。从中外理论和实践看，权力监督是通过对权力运行行为的具体调节，来达成对权力运行异化行为的纠正和控制的目的。 党的十一届三中全会确定了以经济建设为中心的战略部署。在改革开放和经济建设的进程中，政府是社会经济活动的直接指挥者、管理者和协调者，由此产生了行政权力配置市场资源的客观存在，政府运用权力调控市场资源、管理国有企业、协调社会活动是经济生活的普遍现象。与西方不同，中国从中央到地方各级政府都采取了“党委领导下的行政负责制”的国家治理方式，党委系统领导国家立法、司法和行政机关。在国家治理实现上，党委系统侧重决策、监督；行政系统侧重管理、服务等，主要是对党委决策的执行。同时，地方政府实行“对口设置，条块结合”的权力配置与管理模式，即在不同层级政府设置了具有相同职责和行政隶属关系的职能部门实现对社会事务的管理。为降低改革成本和提高转型效率，政府在社会事务管理中强化了权力集权，体现在权力向科层制的政府体系上级集中，在各级政府部门，体现在权力向党委书记或行政首长集中。行政事务管理中的行政首长负责制，促成地方政府的党政首长掌握资源分配权、人事权等。集权化管理确保了政令畅通，有利于提高改革决策和执行效率，以确保权力顺畅运行和上级各项政策的落实，但是另一方面也增强了党政首长实质性权力，增加了可能的权力腐败和查处的难度。为了弥补这种模式的弊端，在政府权力制约机制设计上，从现行国体政体出发，更多地强调党领导建立的监督制约机制，以实现自上而下的权力制约，成为一种最合理而可行的选择。
