一、政府角色的定位与财政职能的演进 国家是社会发展到一定阶段的产物，由于各个历史时期的社会生产力水平和生产方式不同，国家基本制度不同，因而政府的职能也不同。洛克的国家理论指出，公众为了保障个人的自然权利，把拥有的执行权和处理权通过社会契约的方式交给政治社会，于是产生了国家和政府，形成国家以保护个人权利，政府权力不允许扩张到超出公众福利的需要之外。国家治理中，核心的问题是政府与公民的相互关系、即公权与私权关系的合理界定与协调。从历史来看，政府角色定位随着环境的变化而不断调整，导致了财政职能的不断演变。与此同时，国家治理的基本矛盾相应地不断变化。 （一）公民在国家治理中占据主导地位，政府扮演守护者角色 国家的职能最初是保卫国家安全，随国家产生而产生的财政通过税收来获得国家履行职能的物质基础，建立军队抵御外敌入侵，维护外部的安全，建立警察组织维护内部社会秩序的稳定。向政府缴纳税收，是公民获得国家保护所必需。财政的基本职能是获得维护国家机器正常运行的收入。公民经济利益的保护，具体表现在对财政支出的有效控制上，公民关心的主要问题是政府官员不要将财政收入中饱私囊。国家治理的危机，往往表现为官员贪污腐化导致的社会矛盾的激化。 （二）政府在国家治理中占据主导地位，政府扮演建设者角色 一方面，从国家形成的路径看，许多国家是通过武力而形成和建立，这些国家的政府在一开始将大量的公共资源转化为国家资源，这些资源成为政府履行职能的物质基础，形成了所谓的“自产国家”。财政的职能主要不是直接向公民征缴税费，而是从所占有资源产生的收益中获得政府运行需要的经费。财政服务于政府参与经济建设的需要。另一方面，尽管一些国家信奉“自由放任”的信条，将经济发展留给市场和民间去实现，但是，当出现战争和严重的经济危机时，政府不得不出手干预国民经济。政府通过占有公共资源，比如土地、矿产及建立国有企业等来实现国家职能。在这种情况下，政府自身治理水平如何，成为影响国家治理状况的主要因素。由于国家占有的公共资源越多，留给公民的相对越少，国家占有资源利用效率如果过于低下，不仅影响到政府履行自身职责的持续性，而且会影响到公民的生活水平和切身利益。 （三）政府与公民通过均衡互动实现国家治理，政府扮演协调者角色 二战后，随着资本主义国家积极建设“福利型国家”，政府职能空前扩展。政府借助国家强制性建立福利制度、为个人自由提供基本的社会条件，通过扶贫救助减少财富占有的严重不平等，通过建设公共工程项目增进公共利益，通过改善环境卫生增进民众健康，通过义务教育扫除文盲等等，这些活动有一个共同的特点，就是政府通过公共产品的供给或者监管来实现国家治理，财政的再分配职能凸显。由于国家由利益不同的主体组成，公共资源的再分配过程会涉及到不同利益主体之间关系的变化与协调。政府与公民，以及不同利益主体公民之间的矛盾，对政府治理水平提出了更高的要求。 二、国家审计边界的确定原则和依据 国家审计是国家治理制度安排的基本要素，完善国家治理服务是国家审计的基本使命。从这一基本认识出发，国家审计边界的确定，应该遵循以下原则。 （一）国家审计边界界定，应适应政府角色的基本定位 国家审计作为国家政治制度安排中发挥国家职能的机构之一，其边界的确定应与政府发挥国家治理职能的途径相一致。随着政府角色的转变和丰富，财政职能从简单的取得财政收入、安排财政支出，开始向公共资源有效利用和公共资源合理配置、公共产品有效供给演进。国家治理中，社会公共利益提到前所未有的历史高度，要求国家审计对公共利益保障情况进行监督。公共利益是一个抽象的概念，而作为公共利益载体的公共产品（或者公共服务）则是具体的。如果说国家职能从公共财政到公共资源的演变是量的演变，反映的仍然是一种政府单向主导治理，那么从公共资源到公共产品的演变则属于质的演变，反映了互动式治理的内在要求。为了促进政府在不同环境下，能够更好地发挥其国家治理的作用，国家审计也需要从量变向质变演进，即国家审计边界由目前的公共财政拓展为公共产品。 （二）国家审计边界界定，应适应国家治理从政府的单一治理向多元治理转变 国家审计作为国家治理中一个内生的具有预防、揭示及抵御功能的“免疫系统”，其边界应该随着国家治理的变化而变化，目标是服务于国家善治。国家治理是通过制度安排和机制安排来协调利益冲突，而国家审计是通过审计监督来降低委托方和代理方之间的信息不对称，提高信息的可靠性，化解利益冲突。因此，二者的目标是一致的。国家治理的变化必然引起国家审计边界的发展变化。 自建国之后至改革开放初期，由于特殊的历史国情，我国实行高度集中的计划经济体制，国有经济一统天下，政府提供几乎所有的公共产品和私人产品，属于典型的政府单一治理。当时的企业尽管独立核算，但由于企业的生产资料和产品要按照国家统一的计划进行调拨，企业自身没有定价权，即使出现了亏损，也由财政进行补贴。因此，当时的经济监督边界是公共财政。 改革开放之后，“以经济建设为中心”的基本路线的提出，使得经济生活日益复杂化，政府的责任逐步呈现出全方位、广泛性和复杂性，这时政府的单一治理难以适应社会发展的需要，要求国家治理从以责任为导向向以利益为导向转变，来促进社会主义和谐社会的建设。利益导向与国家治理紧密联系，不同阶层、不同利益群体，为了实现共同的利益目标，都需要进行治理。对外要关注国家安全，关注国际交往中的核心利益，对内要协调各阶层的利益冲突、化解尖锐的社会矛盾。
