基本养老保险审计是我国养老保险制度运行及政策执行的重要监督力量，必须发挥国家治理功能，由基金财务收支审计拓展至以政策改进和制度完善为核心的政策执行情况审计。基本养老保险审计指标体系的研究与设计也应随之创新。本文旨在以中国城镇企业职工基本养老保险（以及下简称基本养老保险）政策执行情况审计为例，尝试构建以政策流程和政策问题为主要维度的审计指标体系，探索基本养老保险审计服务于国家治理的途径和方法。 一、国家治理目标下基本养老保险审计指标体系研究的转向 （一）基本养老保险审计指标体系的研究现状 随着我国审计实践由传统合法合规性审计向绩效审计的转向，有关基本养老保险审计指标的研究也逐渐突破以往审计内容的局限，转而探索绩效审计指标体系，旨在解决绩效审计“审什么、怎么审”的问题。如袁世泽（2007）以基本养老保险基金运转过程为依据将审计内容划分为四个方面：基金筹集审计、基金管理审计、个人账户审计、基金征集和发放审计。宋良荣等（2007）认为养老保险绩效审计的目标为“3E”，即经济性、效率性、效果性。其中，经济性，主要审查养老保险基金投资收益率、基金保值增值率和管理费占养老保险基金的比率等；效率性，主要审查养老保险覆盖率；效果性，主要审查养老保险基金的替代率、养老保险金与最低生活保障的比率等。韩庆兰等（2011）从预算管理的视角构建了养老保险基金绩效审计评价体系，该体系共包含四个维度：决策制定指标、预算编制指标、预算执行指标、执行结果指标。 这些研究相对于以往的合法合规性指标研究具有以下优势：一是评价对象突破了财务收支的范畴，以基金管理和运行为核心；二是评价内容超越了合法合规性，考察基金管理目标的实现程度，重在绩效评定；三是评价指标量化，体现了科学性、现代性和形象性，利于审计结论的直观化、精确化。这为我国基本养老保险绩效审计的探索与实践路径提供了重要参考，也为当前国家治理目标下基本养老保险审计的新转向、新路径、新发展奠定了理论基础。 （二）国家治理目标下基本养老保险审计职能的拓展 国家审计的本质是国家治理系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，核心是推动民主法治，实现国家良好治理，促进国家经济社会健康运行和科学发展，从而更好地保障人民的根本利益（刘家义，2012）。为实现国家治理目标，国家审计必须超越传统的合法合规性审计，发挥以政策改进和制度完善为核心的监督职能，应促进国家宏观政策的落实（审计署审计科研所，2012）。 养老保险政策及其执行效果对民生发展意义重大，基本养老保险审计作为我国养老保险政策执行的重要监督力量，其职能必须拓展至“政策执行情况审计”，将审计角色由财务监督者拓展为政策分析家、由业务审查者拓展为专业咨询家、由事实认定者拓展为国家治理理念和价值取向的促进者、由事后“监察者”拓展为事前“预言家”。 本文认为，基本养老保险政策执行情况审计的具体职能是，以基金财务收支和运营审计为基础，重点审查基本养老保险政策的贯彻落实情况，评价养老保险制度目标和政策预期效果的实现程度，对养老保险政策实施和制度发展中的相关因素进行预测，并提出政策修补、制度改进、风险防范和化解的对策建议。其作用机制为：政策执行一致性审计审查基本养老保险各项政策的执行情况，及各地政策与国家政策的差异；政策执行成本审计审查制度建立、政策调整对各级财政、企业及参保个人造成的负担；政策执行效果审计评价各项政策执行的实际状况对价值理念、制度目标和制度原则的实现程度，并提出改进建议；政策执行预测审计结合经济增长、人口结构变化、人口流动等宏观因素，对现行政策的执行、成本和效果的未来变化趋势进行风险预警，对政策调整和制度改革方案进行仿真，提供决策支持；政策执行反馈审计基于执行、成本、效果、预测的审计建议，对采纳后的纠正效果进行再审查。 （三）构建基本养老保险政策执行情况审计指标体系的必要性 面对职能拓展的需求，已有的基本养老保险绩效审计指标体系的研究显现出一定的局限：无法涵盖养老保险各项政策及其变化，不利于评价深层次的政策效果；只能体现评价等级及哪些方面存在问题，无法揭示问题的原因、可能的影响以及解决的策略；只能发现已经出现的问题，无助于揭示未来的潜在风险并提供决策建议。因此，对基本养老保险审计指标体系的研究必须有所创新：在指标设计上，以政策流程为依据，直接指向政策问题的现状及其演进；在指标分析手段上，基于海量养老保险数据，采用模拟和仿真技术，以支撑风险预测和政策建议；在评价结果上，定量分析与定性分析相结合，注重制度漏洞原因分析和政策改进的方向及策略。对此，有研究者已提出了类似的观点，如喻丽等（2006）认为，审计重点应包括基金隐性债务等环节；但较系统的指标体系尚有待开发。 为此，本文尝试探讨基本养老保险政策执行情况审计指标体系的设定依据，以政策执行的一致性、成本、效果、预测为主要指标维度，以基本养老保险各项政策为评价要点，构建指标体系，并阐释指标体系设定及应用中可能遇到的问题及解决对策。
