农村基础设施项目绩效审计评价指标体系研究

      审计署《2008至2012年审计工作发展规划》指出，到2012年，各级审计机关所有的审计项目全面实行财政资金绩效审计，并基本建立起符合我国发展实际的绩效审计方法体系。时间已经过去四年多，项目绩效审计组织实施的情况究竟如何，2011年某省审计机关就此进行了专题调研，结果表明：全省各级审计机关开展绩效审计的项目只占审计总项目的12%，这其中真正意义上的绩效审计更少，而绩效审计评价除少数省级外资审计项目外，几乎没有启动。

      项目绩效审计工作并没有如期实质性全面开展的主要原因之一是，审计缺乏公认而且具有可操作性的评价指标体系，因而难以对资金的使用绩效进行准确的界定和评价。

      有效测算和评估政府支出效益，充分发挥农村基础设施建设项目绩效，迫切需要建立一套实用且可操作的绩效审计评价指标体系。本文尝试针对不同农村项目和审计环境的特点，着力于构建审计评价模型，设计定性、定量评价指标和评价标准，寻求可操作性强的评价方法等绩效审计评价指标体系的研究，以期破解影响与制约农村基础设施建设项目绩效审计发展的“瓶颈”问题。

      一、绩效审计评价模型的构建

      农村基础设施建设项目绩效审计的目标，是为了促进建设项目资金的合理、有效使用，通过绩效审计，加强对权力的制约和监督，促进项目后续运营达到预期的效果。围绕这一目标，评价模型的构建一要以可行、实用、灵活为指导，二要以法定的评价依据为原则，三要以项目特点和结果导向为重点。

      绩效审计评价模型由评价主体、客体、目标、指标、标准、方法、结果等七个要素构成，但关键的要素只有三个：评价指标、评价标准和评价方法。评价指标是指对什么（内容或对象）进行评价，它是评价模型构建的基础；评价标准是指对评价指标如何进行评价，即具体评价行为的尺度；评价方法是对评价指标和评价标准的整合，是主客观相结合的过程，是逻辑推理和事实论证相结合的过程，是审计评价成败的核心要素。评价模型如图：

      

      评价主体（政府审计部门）对评价客体（农村基础设施建设项目）的政策相关性、效率性、效果性、可持续性、合规性、安全性（绩效评价目标）进行评价，衡量评价标准，运用一定的评价方法，最终得到评价结果（评价报告）。

      二、评价指标及评价标准

      本指标体系包括政策目标相关性、效率性、效果性、可持续性、合规性、安全性六类一级指标，六大类项目下设二级指标，二级指标项下分设三级指标。三级指标采用定性与定量相结合的方式，细化设置不同的评价打分标准（见表1）。

      

      （一）相关性（10分）

      此项为定性指标，审计人员可根据座谈和问卷调查结果，结合专家意见分析判断评分。

      1.国家政策相关性（占比60%）。依据项目申请目标和实施内容对比相关程度，如与国家五年发展规划，与国家产业发展政策和区域政策的相关程度。

      2.地方需求相关性（占比40%）。依据项目申请目标和实施内容对比相关程度，如与地方发展规划，与地方政府部门决策，与当地经济社会实际需求等的相关程度。

      （二）效率性（15分）

      1.项目执行效率（占比50%）

      一是立项审批。包括项目审批效率和立项目标合理性两个指标。项目审批效率=项目审批时间周期/平均审批周期（或项目政策要求的周期）。项目审批效率设定4个计分档次：在规定时间或平均审批周期内、超过规定时间或1个平均周期6个月以上1年以内、超过规定时间或1个平均周期1年以上2年以内、超过规定时间或1个平均审批周期2年以上。立项目标合理性，一般评价项目设立的必要性和可行性，评价项目设立和申报过程是否合规、有效，评价项目目标是否科学、明确。立项目标合理性的分值可根据专家组评定意见，分别设定评分标准。

      二是施工管理。包括公开招投标率、项目建设期、工程建设进度、项目竣工验收效率四个指标。公开招投标率=实施公开招投标单项工程/规定应公开招投标单项工程金额×100%，项目提前（延期）完成时间=（项目计划竣工日期-计划开工日期）-（项目实际竣工日期-实际开工日期），项目提前或延期完成时间按大于或等于0、小于0两个档次分别评分；工程建设进度=项目实际建设周期/项目计划建设周期，实际建设周期指项目开工到竣工验收的时间，对于环境规划、能力建设等不涉及建设的项目，可将实际实施周期视为实际建设周期；项目竣工验收效率=项目完工运行到实际竣工验收的时间/国家规定的竣工验收时限。

      三是投资保障。包括配套资金到位率、项目概算调整效率两个指标。项目配套资金到位率=配套资金实际到位总额/计划配套资金总额（不涉及配套资金项目不适用该指标）。根据配套资金是否按要求及时足额到位，按已到位配套资金90%以上、90%～70%、70%～50%、50%以下分别评分。项目概算调整效率=追加或减少项目概算金额/原项目概算总额×100%。一般按调增或调减5%以内、5%～10%、10%～15%、15%以上分别评分计算效率。