制度变迁理论的代表性人物D.诺斯和T.W.舒尔茨认为，“外在性”在制度变迁的过程中是不可否认的事实，而产生“外在性”的根源则在于制度结构的不合理。劳伦斯和洛西提出的权变组织观认为，没有一种最好的组织方法，好与不好取决于环境因素。根据环境决定论及建构主义制度变迁理论，包括体制、规则、程序和方式在内的一系列审计制度必须适应环境顺势而变。作为上层建筑重要组成部分的国家审计伴随着国家的产生、经济发展而逐步形成，审计体制是一种约束审计领域组织之间审计行为的规则，是机构设置、职权设置及其运行效率的总称，是审计组织制度中的核心内容之一。审计组织制度关系到审计的效率与效果，关系审计在经济社会、国家治理中作用的发挥。因此，国家审计体制应适应国家治理的需要，伴随审计环境的变化而不断自我完善，动态变迁。 一、国家审计组织制度变迁的理论基础 （一）经济学中的三种制度变迁理论 所谓制度变迁是指制度的替代、转换与交易的过程。经济学中的制度变迁理论主要有以下三种观点。一是建构主义制度变迁理论。新制度经济学在“需求—供给”的框架下，展开对制度变迁的研究。从制度变迁的需求方面来讲，在现有制度框架下，由外部性、规模经济、风险和交易成本所引起的收入增加不能实现时，一种新制度的创新可能应运而生。最早对制度变迁进行供求分析的新制度经济学家是舒尔茨，他于1968年明确提出了制度需求、制度供给、制度供求分析、制度均衡和非均衡等概念。D.诺斯（1981）将制度变迁纳入供求分析框架中，运用产权理论和国家理论进行分析，认为合理的产权制度是国家设计的结果，人们凭借自己的理性，可以通过契约的形式来建构社会制度、经济秩序、社会的资源配置方式，对社会作精心规划并尽可能地抑制乃至铲除一切非理性现象，也就是国家意志可导致制度的变迁。二是演进主义制度变迁理论。哈耶克（1960）认为：决定制度演进的是观念对人类行为的引导和群体竞争对规则的淘汰这两种基本力量在发挥作用，而且，制度不是设计的结果，而是自然形成的动态的过程，是一个不断试错和不同人群互动博弈的过程，制度变迁就是人们在试错过程中形成的自然演进的结果。三是奥尔森的利益集团理论。奥尔森（M.Olson，1965）的《集体行动的逻辑》，以分析利益集团的影响及其作用机理为主线，将经济学中理性个人分析方法应用到政治行为分析中，认为制度变迁的根源取决于利益集团的形成和发展。 （二）国家审计制度变迁的理论观点 国家审计制度变迁是一种国家审计制度向另一种国家审计制度的替代、转换和交易的过程。审计理论界关于国家审计制度变迁的研究，概括地说主要有以下三种观点：一是环境决定论，二是受托责任论，三是利益协调论。 1.环境决定论。其主要观点是：审计是一种社会现象，是社会生产力发展到一定阶段，为满足某种社会需要而产生和发展起来的，当今世界之所以存在各种类型的审计制度，是由各国的政治制度、社会制度、经济制度、文化背景和生产力水平决定的。章显中（1997）认为，审计的演进过程和它的每一项技术发展，几乎都是被动的，是在外部力量推动下前行的，存在于审计行为背后的、并对其产生重大影响的隐秘力量是政府行为、法律力量和社会期望。李齐辉等（2001）认为，审计制度是在一定环境条件下调节各种审计关系的规范体系，审计环境决定审计制度，有什么样的经济制度和政治制度就会产生和形成与其相适应的审计制度，即使同一国家，在不同历史阶段，所处的审计环境不同，审计制度也存在阶段性特征。赵彩霞、张立民、曹丽梅（2010）的实证结果表明，地方经济发展、法律环境、区域因素以及财政支出规模都与政府绩效审计发展水平呈显著正相关关系，制度环境是造成当前我国地区之间政府绩效审计发展不平衡的重要因素。廖洪、尹平、杨肃昌等学者也从不同角度阐述了审计体制与审计环境的相关性。 2.受托责任论。该理论认为，审计与受托责任关系之间是一种相互依存的关系。文硕（1990）认为：审计的产生和发展是在财产所有权与管理权相分离以及多层次管理分权体制所形成的经济责任关系下，基于经济监督的需要而产生和发展起来的。杨时展在文硕的《世界审计史》序言中指出，审计就是由于受托责任的发生而发生，也是由于这种受托责任的发展而发展。王光远（1996）认为，没有受托责任就没有审计，管理审计就是受托责任发展到受托管理责任阶段的产物。秦荣生（2004）认为贯穿于现代国家审计的受托经济责任是一种公共受托经济责任，增强公共受托经济责任观念是我国政府审计改革的方向。蔡春等（2012）认为，审计的本质目标即是确保受托经济责任的全面有效履行，国家审计产生于公共受托经济责任关系，其根本目标是促进政府公共受托经济责任的全面有效履行。彭韶兵等（2009）认为，在政府行政领域，社会公众、政府行政主管部门、政府执行机关三个主体，也构成了一个基于公共资源的公共权力的委托代理链和行政管理链。作为委托代理关系的底层政府各级行政机关实施对公共权力的执行与使用，又对属于“公有物”的公共资源以及公共资源的所有者进行管理。
