宪法和法律赋予了人民代表大会（以下简称“人大”）不断加强预算监督的职责和要求，因此如何增强人大预算监督的针对性和实效性从而更好地发挥人大预算监督的作用，不仅是各级人大不断探索的任务，也是理论工作者面临的一个很有意义的课题。本文基于加强地方人大预算监督的视角，尝试性地提出“立法审计”这一新的审计概念，并拟对其在中国的实践与发展进行初步分析。本文认为，以地方人大预算监督实践与需求为视角，或许更能说明在中国建立和发展“立法审计”的必要性与重要性。 一、“立法审计”：一个新概念的提出 一般而言，我们可从国家审计隶属关系和组织性质的不同把国家审计划分为四种模式，即立法型、司法型、独立型和行政型模式。其中，立法型审计模式（或立法型审计体制）最具广泛性，其基本特征就是审计机关隶属于立法机关。这里所说的审计机关，一般是指通过宪法文本或特别法确立的一国最高审计机关。最高审计机关《利马宣言》明确指出：“最高审计机关之建制及其独立性的保障，应于宪法中明文规定”。中国也是如此，宪法第九十一条和一百零九条确立了现行行政型审计制度。 审计制度的核心是审计机关领导与组织体制。显然，行政型审计制度意味着中国不存在立法型审计模式。尽管现行预算法、监督法和审计法明确规定审计机关每年要受政府委托向人大常委会提交审计工作报告，许多地方人大在预算监督过程中也获得了审计机关越来越多的专业服务，但这并不意味着现行审计体制的行政属性发生了变化。决定审计体制属性的是审计机关领导与组织关系，而不是审计报告提交给谁，否则对于审计体制属性的认识就过于泛化和表面化，事实上各国审计机关基本都要向立法机关提交审计报告。那么，不存在立法型审计模式是否也就不存在“立法审计”性质的工作？本文认为这是两个相联系但又有区别的概念。 深圳的政治体制改革实践支撑了本文这一看法。2008年5月，深圳市政府在网上公布了《近期改革纲要（征求意见稿）》（或称“政改草案”），这表明探索性的地方政治体制改革受到了人们的关注。在“政改草案”的“创新人大工作体制和机制”一节中提出了理论界所称的“双轨制”审计体制改革模式①。“政改草案”引发了不同层级对地方政治改革的热议，尽管改革最终由于种种因素制约而缓行，但它却给人们留下了极大的理论思考空间——如果这一改革实施了，深圳市人大主导了预算审计（包括投资审计），是不是就意味着深圳市审计体制从行政型转换为立法型？这一结论显然说不通，因为隶属于深圳市政府的审计局仍然存在，且按照宪法规定，深圳市审计局仍然是深圳市的“最高审计机关”。如此，就存在两种审计机构：深圳市人大领导的审计机构与深圳市政府领导的审计机构，竟而会出现在现行行政型审计体制不变的情况下两种不同属性的审计机构并存的格局。如果把人大领导的审计称为“立法审计”，以从属性上区别政府领导的“行政审计”，那么无论从理论上还是实践上都有必要重新梳理审计体制概念。 二、“立法审计”：进一步的理论诠释 基于深圳“政改草案”及国内外审计实践，有必要对以下两组审计体制的概念进行界定。 1.“立法审计”工作与立法型审计体制。本文认为，前者是指由立法机关领导或主导下的与立法机关预算监督职能相联系的审计工作（以包括投资审计在内的预算审计为主）；后者是指一国宪法或特别法所规定的隶属于立法机关的审计机关组织形式与运行机制。这两个概念既统一又分离：如果一国实行立法型审计体制，则这一体制下的审计工作也可称为“立法审计”，此时这两个概念具有同等意义；反之，如果一国并不实行立法型审计体制（如实行行政型审计体制），立法机关也可能在内部设立具有某些审计职能的机构并从事有特定含义的审计工作，如在已有行政型审计体制的前提下，按“政改草案”由深圳市人大在其内部设立专门机构并从事预算审计工作。 2.“行政审计”工作与行政型审计体制。与上述两个概念相反，“行政审计”是指由政府行政机关主导下的与政府行政管理职能相联系的审计工作；行政型审计体制是指一国通过宪法或特别法规定的归属于政府行政机关的审计机关组织形式与运行机制。如果一国实行行政型审计体制，则这一体制下的审计工作可称为“行政审计”，两者具有同等意思；反之，两者是有区别的。如在已实行立法型审计体制的前提下，政府行政机关也可能在内部设立具有审计职能的机构或组织从事特定的审计工作。一些国家为有效保证政府行政机关履行职责，采取了对政府行政机关实施立法机关外部监督和政府内部监督相结合的“双层监督”模式。如美国实行立法型审计体制，同时在政府部门内部设立审计与监察合一的机构，负责本部门的经济监督和行政监察；西班牙实行司法型审计体制，审计法院拥有审计权和经济处理司法权，体现出对政府的外部监督功能，同时设有隶属于政府的监察总署（类似于中国现在的审计署和监察部）专门从事对政府各部门、社会机构、公共企业的审计监督，保证政府经济决策的执行并向政府提供被监督单位的财政经济情况，这体现出政府的内部监督功能。由此，我们可否得出这样一个结论，即在一国既定的审计体制之下，可能并存与已有体制属性不同的审计工作体制。 结合上述分析，还可从以下几方面进一步诠释“立法审计”工作的概念。一是“立法审计”是从立法机关是否领导或主导审计工作来判断的，完全意义上的“立法审计”成立的标志是立法机关在其内部设立专门、专职从事与立法机关预算监督职能相联系的审计机构。这个隶属于立法机关的审计机构，可以称为审计委员会或其他名称（如德国在议会预算委员会下设审计委员会）；也可以将立法审计职能划归立法机关内某一特定的机构（如预算监督委员会）。但即使在立法机关中尚不存在“立法审计”机构，也不能否认立法机关存在某些具有“立法审计”属性的审计实践。因为立法机关专门、专职的审计机构只不过是立法审计实践发展到一定阶段的产物；有些国家的立法机关可向行政部门派驻审计代表并对该部门实施立法机关授权项目的情况和预算执行结果进行监督，这也可以看做是“立法审计”的一种存在形式或实践。二是如果隶属于立法机关的审计机构通过宪法或特别法确定成为一国最高审计机关，那么这一国审计体制可称为立法型审计体制，这种情形下该体制也可用“立法审计”代之，“立法审计”这时不仅指特定的立法审计工作还含有立法型体制属性的含义。大多数国家先在其宪法中确立立法型审计体制，之后再依法设立审计机关并开展立法审计工作。也有一些国家开始并没有在宪法或法律中确立立法型审计体制，但此后通过立法机关授权或依据特别法再成立具有立法型体制属性的审计机关。如1921年以前美国实行的是行政型审计体制，后来按照预算与会计法案将行政型体制改为立法型体制，瑞典也是如此。三是“立法审计”工作与非立法型审计体制可同时并存。如瑞典以前的审计体制属于西方国家中极少有的行政型体制，进入二十一世纪后改革为立法型体制，但是在改革之前瑞典议会本身就有专门从事议会财政监督的议会审计。同样，深圳市“政改草案”中确立的“立法审计”工作就与现行“行政审计”体制并存。四是“立法审计”可能存在于中央层面的立法机关，也可能存在于地方立法机关，且各地做法可能不一致，这种现象在联邦体制下可能更为明显。
