公私合作建设公共工程是多元投资模式的一种有效形式。公私合作又称公私伙伴关系（Public-Private Partner-ships，简称PPP），指政府与私人部门为了合作建设基础设施项目或提供某种公共物品或服务，以契约为基础，彼此形成的一种伙伴关系，收益共享和风险共担是其基本特征。PPP的意义在于一是改变了政府在公共物品生产与供给中的单一格局，克服了政府垄断的效率低下；二是通过引进民营资本，缓解了政府单一提供公共产品的财政不足。1992年，英国率先提出PPP的概念，现在PPP的运用已遍及欧洲、加拿大、美国及许多发展中国家。我国对PPP模式的探索在1990年代初期，2000年后市政公用事业市场化改革和公私合作成为一项国策在全国范围内展开，随着改革开放的不断深入，我国三大特大城市群、八大城市群的众多高速公路、机场、轻轨、地铁、体育场馆、隧道、供水、污水处理和电厂等公共工程，均采用了公私合作模式。然而PPP模式在我国的应用喜忧参半，监管的无效率是所忧之一。本文首先透视公共工程公私合作项目的特点，然后分析项目当下的审计模式及其缺陷，最后构建基于不完全契约的动态绩效审计模式，旨在提高监管效力。 1城市公共工程公私合作项目的特点 1.1不完全契约本质 PPP模式具有四个重要的特点；首先，任务的捆绑性，即是将项目的设计、建造、融资和运营的任务捆绑（Bundling），外包给项目公司。不同程度的任务捆绑，对应不同的类型的契约模式，如DBFO模式①、BOT模式②、BOO模式③、OM模式④和DBO模式⑤、这是PPP契约最显著的特点；其次，私人部门的努力，包括生产性投资和非生产性投资，在事前无法完全描述，在事后也不易证实；再次，PPP契约具有长期性，一般分为建设期和运营期，建设期较短，而运营期一般持续25～30年；最后，PPP还涉及到政治、法律及制度层面，PPP契约具有很大程度的不确定性，被认为符合不完全契约的框架。不完全契约理论要点是，由于契约双方的有限理性、信息的不对称和不完备性，当契约所涉及的未来状态足够复杂时，个人在签约时存在着“不可预见的可能性（unforeseen contingencies）”，从而事前不能详细说明以后可能出现的事件，即使这些事件可以预见，由于可能发生的突发事件太多，以至于这样做成本太高，不能将它们写进契约。日后双方会面临着由于契约的不完全所带来的分歧，即双方会对于如何填充事先契约中行为或责任上的空缺产生争议，引发道德风险和双边套牢（Hold-up）风险，带来事前或事后资源配置的无效率。因此，不完全契约不可能使事先的契约安排达到帕累托有效水平。 1.2风险分析 1.2.1政府信用风险 政府与私人部门是PPP契约的两大行为主体，行为主体的性质不同所产生的利益非一致性使得各方合作的动机有所差别。中国经济三十多年的快速腾飞，创造了“中国奇迹”。中国政府治理的一个重要特点就是将地方官员的晋升与地方经济发展联系起来，让地方官员为了政治晋升而在经济上相互竞争，形成了政治锦标赛模式。以经济增长为基础的政治锦标赛赋予了地方官员非常强劲的激励（high-powered incentives）去吸引投资，扶持企业，修建基础设施，提供良好的政策环境。中国的行政治理所引入的强激励是在许多国家所无法看到的。然而，政治锦标赛制度是有成本的，强激励在支撑高速经济增长的同时带来了一系列激励的扭曲，晋升激励下的地方官员只关注那些能够被考核的指标，只关心自己任期内所在地区的短期经济增长。于是GDP增长的竞争导致了一些地区的政府官员热衷于搞政绩工程，急于吸引民间投资，他们空头或过高的承诺，产生信用风险。如在廉江中法供水厂项目中，双方签订了“合作经营廉江中法供水有限公司契约”，履行契约期为30年。契约约定廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不得少于6万m3，且不断递增。但水厂建成投入运营后，廉江市的水消耗量只有约为2万m3，巨大的量差使得契约履行失去了现实的可能性。政府过高承诺还会使地方债务膨胀，增加未来政府的负担，甚至当地方政府换届，项目就会被清理。如广东、上海大量的“三桥一隧”项目，基本上都被清理了。政府信用缺失，不能履约，使PPP工程项目私人投资方的回报无法兑现，是私人投资方所面临的最大风险。 1.2.2软预算约束风险 科尔内于1979年首次提出了“软预算约束”的概念，描述社会主义经济中，政府总会对国有企业的亏损，实施财政补贴，或其他方式的救助。这一名词成了经济学中的重要词汇，并得到广泛应用。政治锦标赛制度背景下，地方政府的晋升需求，总是具有救助陷入困境的PPP工程项目的内在动力。如果一旦实施救助，PPP契约的重新谈判机制就会被启动，民营企业的预算约束就会被软化，即软预算问题在民营企业也会出现。这种预期会激发开发商做出机会主义投标，由于在PPP工程项目中的信息非对称，例如开发商的成本结构、项目的商业和技术风险以及这些风险的影响不能被充分的揭示出来，所以机会主义投标在采购中就可能成功，它们大幅降低投标价格，以赢得项目。特许权签约后，道德风险就会发生，出现成本的过度超支，以获得政府的求助，从中获利。国家审计署2011年度中央财政预算审计报告指出，现行政府采购确实存在软约束预算风险。
