一、政策跟踪审计的概念和特点 1.政策跟踪审计的概念。目前国内对政策跟踪审计的概念尚无定论，笔者认为政策跟踪审计是指审计机关依据有关法律、法规，为促进国家重大政策目标的实现，在政策的制定、执行阶段介入，对政策的落实和健全情况做出客观评价的全过程、持续性的审计监督活动。政策跟踪审计从传统的事后评价转为提前介入、全过程跟踪审计，有利于及时发现处理尚处于萌芽状态的问题，提出改进政策的审计建议，起到预防、揭示和抵御作用，发挥审计“免疫系统”的功能。 2.政策跟踪审计的特点。政策跟踪审计作为一种新型审计形式，在审计介入时间、持续时间、审计目标和内容、组织形式等方面均不同于传统审计，其特点主要表现为： （1）揭示问题的及时性。传统的事后审计往往面临即使查出问题，但“木已成舟”，难以整改的尴尬。而跟踪审计由于提前介入，在问题发生的初始阶段及时予以揭示，被审计单位亦能及时进行整改，完善相关制度，堵塞管理漏洞，避免损失浪费的发生。 （2）发挥作用的建设性。在促进政策完善和体制机制健全方面，政策跟踪审计比传统审计更具优势，这是因为政策跟踪审计将审计关口前移至政策的制定、执行阶段，审计人员对政策和相关体制机制提出的改进建议能及时得到采纳，政策的调整更具灵活性，调整后的政策在执行中能及时发挥效益，审计的建设性作用得到更好的发挥。 （3）关注内容的针对性。政策跟踪审计的对象是国家为支持或限制某一类社会经济活动而制定的一系列政策措施。这些政策措施涉及的部门和单位往往是一个庞大的群体，审计人员不可能面面俱到，而应从中选择影响政策总体效果的关键政策、漏洞较大执行风险较高的政策、项目和资金相对集中的部门和单位等予以重点关注。 二、我国的节能减排政策 2006年，我国在《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出了“十一五”期间单位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%的约束性指标，两个目标合起来就是“节能减排”。 2011年，在“十一五”期间节能减排工作取得重大进展的基础上，我国的“十二五”规划明确提出了单位GDP二氧化碳排放降低17%、单位GDP能耗下降16%、非化石能源占一次能源消费比重提高3.1个百分点、主要污染物排放总量减少8%到10%的节能减排目标。为实现这一目标，国务院印发了《“十二五”节能减排综合性工作方案》，将节能减排工作分解到十一个方面：强化节能减排目标责任、调整优化产业结构、实施节能减排重点工程、加强节能减排管理、大力发展循环经济、加快节能减排技术开发和推广应用、完善节能减排经济政策、强化节能减排监督检查、推广节能减排市场化机制、加强节能减排基础工作和能力建设、动员全社会参与节能减排等。国家各部委、各地方政府根据节能减排综合性工作方案，在各自管辖领域、行政区域内制定了各项实施方案、专项管理办法及专项扶持办法等，如：《住房城乡建设部关于落实〈国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知〉的实施方案》、《上海市节能减排工作实施方案》、《上海市产业结构调整专项补助办法》、《上海市合同能源管理项目财政奖励办法》等。上述为实现节能减排目标出台的各项政策法规与规章制度，构成了我国节能减排的政策体系。 三、节能减排政策跟踪审计的目标 1.推动节能减排政策落实到位，促进节能减排政策目标实现。节能减排是对我国经济社会活动方式的调整，旨在引导生产、生活方式从以往的高能耗高污染的粗放型向低能耗低污染的清洁型转变。节能减排政策目标的实现直接取决于政策能否落实到位，因此审计机关开展节能减排政策跟踪审计的首要目标即审查政策执行是否及时、完整、准确，发挥跟踪审计及时同步的优势，揭示政策执行中弄虚作假、任务未完成、工作进展迟缓、有令不行、有禁不止等问题，督促相关单位及时整改。同时，分析政策执行不到位的原因，一方面严肃惩戒因不作为、乱作为等主观因素影响政策执行的行为，另一方面对于政策执行中遇到的现实体制机制的障碍，提出针对性审计建议，促进节能减排政策落实中相关体制机制的建立健全，为节能减排政策的全面贯彻执行和政策目标的实现保驾护航。 2.揭示节能减排政策的漏洞、缺陷，促进节能减排政策的健全、完善。任何一项政策都要经历从研究构思、试行、反馈、完善，再到推广实施的过程。节能减排政策作为我国在新时期面对新形势实施的一项新的政策，目前仍处于反馈与完善阶段。另外，该政策调整对象纷繁复杂，涉及到企业生产、固定资产投资、交通运输、公共机构用能等多类活动，因此节能减排政策本身存在诸多需要在实践中不断探索与完善的地方。对节能减排政策开展跟踪审计，应关注政策实施效果情况，关注政策执行中出现的新情况、新问题，注重对政策本身进行分析评价，揭示未制定配套政策而影响政策执行、政策要求过于超前导致无法落实、政策因内部控制漏洞存在执行中弄虚作假的风险、政策之间未有效衔接而无法实现协同效应等问题，为政府及时修正政策缺陷、调整政策提供参考，促进提高节能减排工作的效率。 四、节能减排政策跟踪审计的主要内容 1.节能减排专项资金筹集、分配与使用情况。节能减排专项资金是节能减排政策的载体，主要是政府为鼓励企业改进生产方式、节约能源、减少污染物排放而给予企业的补贴资金，包括：能源储备及运行安全保障补贴资金、可再生能源利用和新能源开发补贴资金、产业结构调整专项补助资金、节能减排技术改造补贴资金、合同能源管理补贴资金等等。节能减排专项资金审计重点关注专项资金筹集、分配与使用的真实性、合法性和效益性。首先在资金筹集阶段，分析资金投入的总量变化、结构变化和投向变化，检查资金筹集是否根据当年预算和工作计划有序进行；检查各级部门、单位配套资金到位情况，有无因配套资金不足或不及时影响项目进度的情况。其次在资金分配阶段，跟踪专项资金流向，检查专项资金拨付的真实性与合法性，有无未按进度及时拨付或者超进度拨付的情况，有无资金被截留或滞留的情况；审查专项补贴项目是否严格按照政策明确的对象、范围和标准进行补贴，有无虚报项目、虚报节能量套取补贴资金的情况。最后在资金使用阶段，关注专项资金是否专款专用，使用范围是否符合规定，有无损失浪费、挤占挪用等情况；关注资金效益情况，评价节能减排补贴资金是否起到促进企业改进生产方式、加大节能减排资金投入的杠杆作用。
