一、公共政策的本质 在公共政策领域，由于政策的多元和多样，人们对其理解各不相同。托马斯·戴伊的“所为”论认为，政府选择所为或所不为的一切事务均为公共政策，它强调的是政府作为政策制定主体的选择因素，包含做和不做的因素，忽略了政府行动的因素。而詹姆斯，安德森认为，公共政策是某一行动主体或一群主体解决问题或相关事务的有意识的行动。这一观点突出了现实中政策制定和制定的行动主体多元性，强调了公共政策是以解决问题为取向的，强调了公共政策行动主体的自觉意识。 由此可以看出，公共政策的定义是与人们现实的社会治理任务联系在一起，在不同时期，不同阶段，人们总是要概括出与现实社会治理相适应的、具有某种相对性的公共政策定义。从我国现阶段的历史特征出发，我们认为，公共政策是执政党和政府作出的以解决社会公共问题为宗旨的一系列决定，它是立足于责任和能力的范围，使社会达到良好治理的一种手段；公共政策是以解决问题为中心的、满足多元利益需求的、事实和价值相统一的能动活动；公共政策是多个利益相关者通过辩论、竞争和合作的民主活动，它是一种强调使用方法、技术和程序的科学活动。具体地讲，它具有以下几个特征： 1.以解决问题为取向。其灵魂就在于解决那些已经对社会发展和人民生活水平的提高构成阻碍甚至造成威胁的带有普遍性的公共社会问题，发现并确认社会问题是政府公共政策中最为重要的前提。 2.以公共权力作为依托。从根本上讲，制定一项公共政策就是决定和落实一项政治措施，制定、执行、评估公共政策的总体目标就是要保持社会稳定，保证社会公正、民主、和谐的发展。 3.以科学民主决策为生命。公共政策活动的目标就是为了回应社会公众提出的要求，制定和实施正确的规划、方针、措施，来解决那些阻碍人民生活水平提高、妨碍社会持续发展的社会公共问题。 4.以维护公共利益为目标。从具体的公共政策来说，其目标是为了解决已经客观存在并对社会秩序的维护和社会的正常发展已构成威胁的公共问题，由此来协调、平衡公众的利益矛盾和冲突。公共利益是一切公共政策的出发点和归宿点，政府要通过公共政策的制定、实施和评估，来进行利益选择、利益综合、利益分配、利益落实，以达到持续不断地发展公共利益的目的。 二、公共政策审计：政府公共政策活动内生的一个重要组成部分 从对公共政策活动的本质分析我们可以看出，政府对社会的治理，必然需要通过动用公共资源来制定公共政策，以协调和处理社会事务。这就涉及公共政策的公平性和公共性问题，如何保证公共政策的制定和执行不发生偏差，需要有一套公共政策评估和分析机制来对其执行进行纠偏。国家审计正是作为政策纠偏的工具而存在，也就是国家审计国家治理功能，它是作为公共政策活动的内生的一部分而存在，而不是外在的。 罗伯特·罗茨（Rbodes）强调，从政治哲学的角度来看，治理是一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理过程，或者一种新的管理社会的方式。在国家治理的动态系统和管理中，形成的公共权力若没有相应的约束机制，极有可能会发生“治理中的寻租和权力异化”。国家审计作为国家治理的一个工具，在参与管理的过程中有着“得天独厚”的天然优势，能渗入其他治理主体的管理过程，又能保持应有的独立性，在对其他治理主体的权力进行跟踪和监督的同时，能有效保持专业领域的职业判断，提出相对专业化的改进建议，促进国家治理水平的提升。公共政策的执行与政府公共权力的利用是相伴相生的，公共政策如果发生异化，必然隐含着公共权力的滥用。因此，一项好的公共政策，一项被大多数人认可的公共政策，自身必然带有监督和纠偏工具。 我们认为，国家审计作为从事经济监督的国家机关，其并不直接参与对国家和社会各种资源和代价的分配，并不直接决定谁应当得到什么，何时得到和如何得到，而是以独立第三方的资格督促查看资源和代价是怎样进行分配的，并以独立思维进行有效的职业判断。因此，独立性的特质决定了国家审计之于国家治理的核心层面，表现为保障国家治理，保障和保证国家治理权力的运行符合既定的目标安排，为国家治理保驾护航。公共政策作为政府治理的一个主要方面和重要手段，必然会成为国家审计的重点监督对象。 在现阶段，国家审计作为公共政策活动中的一个重要监督和纠偏环节，承担的更多的是政策如何有效贯彻执行，因此，需要更侧重政策分析中的“趋后倾向”。所谓“趋后倾向”，即公共政策研究中偏重于政策周期研究的趋势。公共政策绝不仅仅是信息获取、筛选与理论设计的结果，一项公共决策往往是各种利益制定系统的改进与完善，一项好的公共政策仅仅制定在书面上远远不够，更重要的是说服和组织贯彻。这样，对公共政策的研究需要对整个政策的生命周期进行探讨，特别需要加强对公共政策执行的研究。我们的国家审计，主要也就是对公共政策的执行进行监督，对执行的程序公正性、结果的效率性进行评估，作为公共政策的一种反馈机制而存在。 总之，国家审计作为国家治理的重要组成部分，也必然是公共政策活动的重要组成部分。它是公共政策活动全链条中的一个重要环节，也是公共政策活动的一种内生工具。天然的独立性、专业性，使国家审计的这种治理职能在公共政策活动中起到了重要的政策执行纠偏和结果评估作用。 三、公共政策审计的作用机理：政策评估视角
