基于史密斯模型的政策执行审计研究

      一、史密斯模型的主要内容

      美国学者T.B.史密斯（T.B.Smith）在其《政策执行过程》一文中，首次提出了一个分析政策执行因素的理论模型，称为“史密斯模型”。这一模型主要包括四个变量：理想化政策、执行机构、目标群体、环境因素。他认为一项政策执行效果的好坏取决于这四大变量状况如何，必须综合分析这些变量的影响，仅仅考虑一两个变量的作用是不全面的。

      1.理想化政策，即合法、合理、可行的政策方案。具体包括政策的形式、类型、范围，以及社会对政策的认识等。理想化政策是政策能否实施并取得效果的基础。具体来说，理想化政策首先要有适当有政策形式，应根据不同的政策类型及特征选择与其匹配的政策形式。其次，政策的范围应当具有针对性，否则，执行过程必然出现问题，影响效果。再次，政策的社会形象要良好，能够赢得公众的认可和支持。

      2.执行机构，即具体负责政策执行的机构。执行是把公共政策从理想变成现实的关键。没有执行，政策就是一纸空文。美国著名的行政管理学者G.艾利森指出：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行”。政策执行机构可以是政府机关，也可以是其他组织，但无论是哪类组织，都是由具体的人员来执行的。因此，执行者的素质将决定政策执行的效果，与之相关的影响要素包括执行机构的权力结构、人事配备、工作态度、领导模式和技巧，以及执行人员能力等。

      3.目标群体，即政策对象，泛指由于特定的政策决定而必须调整其行为的群体。包括他们的组织或制度化程度、对领导的认知程度以及先前的政策经验。目标群体对公共政策的态度和行为将影响整个公共政策能否成功实现目标。

      4.环境因素，即与政策生存空间相关联的因素，包括政治环境、经济环境、文化环境、历史环境等等。它是政策执行的路径依赖和影响因素。这些因素是客观存在的，并且从不同方面影响着政策执行及目标的实现。

      上述四个变量构成了一个较为完整的模型，在政策分析中广泛使用，也为政策执行跟踪审计提供了一个新的视角。

      二、史密斯模型四个变量与政策执行五大环节的关系

      政策制定、执行是一个有机的体系，一般过程环节可以分为：政策制定、政策执行、政策监督、政策评估和政策终结。史密斯模型中四个变量与这五个环节之间的关系大体可以用图1表示。

      

      1.四大变量与五个环节互相影响。

      环境因素是政策制定、执行、监督的基本出发点。一项政策从制定到终结始终处于各种政治环境、经济环境、文化环境、历史环境中。所以，环境因素提供了政策跟踪审计的基本背景，充分考虑这一因素体现了审计实是求事的作风，也是审计做到客观、公正，提出合乎逻辑、切实可行建议的基础。

      政策制定环节主要解决的是理想化政策的问题，这是一项政策的开端。必须在充分调研的基础上，提出合理、合法、可行的政策，尽量提高政策的理想化程度。一项“坏政策”显然是不可能取得成功的。

      政策制定后就要由执行机构及其人员执行，执行涉及的对象就是目标人群，前者的执行力及后者的反应情况都将影响政策推进程度和效果。

      政策执行取得相应的效果和绩效后，就处于结束的阶段（部分政策未取得应有的效果导致失败也会同样结束），而与之相关联的主要对象也是目标人群。因为目标人群的利益决定于政策的效果，其对政策的评价和反映是最直接，最具说服力的。

      政策监督和评价则是政策得以顺利实施的保证，通过监督评价及时发现问题、保障政策的执行，此类监督、评价呈现多部门、多层次和多形式的特征。

      2.独立性较强的审计机关处于强有力的政策监督者地位。政策制定、执行及其效果的监督评估应当科学、客观，这样才能准确评价政策是否取到了应有的作用。通过必要的跟踪审计，及时发现问题、予以反馈、督促整改，使得政策执行不出现大的偏差，确保政策达到应有的目的。显然，独立性较强的审计机关比外部的一般性个人或机构，以及政府内部机构，无论是在获得信息的充分性、利益关系的独立性还是分析能力的权威性各方面都有较大的优势。如2008年金融危机后4万亿经济刺激计划的执行和汶川、玉树地震后一系列救灾措施的实施，审计机关第一时间全程参与，提供监督服务，效果是显而易见的。

      3.政策执行情况审计应是全程审计、重点突出。全程审计就是指审计应关注从政策制定到执行效果的全过程，不能偏废。史密斯模型的意义就在于把政策执行的分析带到一个更为广阔的天地，指出了政策执行受四大因素的影响，具有整体性。因此，政策跟踪审计必须全方位对政策的制定、执行和效果及与之相关的数种影响因素进行分析。重点突出就是指实务操作过程中应当以政策执行效果为切入点，重点审计政策的效果性。政策的制定与执行均是过程性环节，而效果性则体现了执行的结果。在以住的审计中，普遍重视过程而忽视结果，是一种效率导向型审计模式，但实际上结果是最重要的。一项政策如果制定的再理想，执行的再好，但没有产生应有的结果，则此项政策仍应视为是失败的。目前发达国家的公共行政价值理念正从效率取向转为结果取向，因此重视效果性审计是一种效果导向型审计模式，体现了公共行政价值理念的全新思路。