一、国家审计与国家治理；问题的提出 经济全球化给各国的国家治理能力提出了严峻挑战。各国普遍爆发的危机与抗议活动进一步证明，有效的国家治理对于一个国家的健康发展具有重要意义。从我国当前的情况来看，社会主义市场经济体制不断完善，经济发展已经处于工业化中期，城镇化快速推进，传统的行政型国家治理机制难以完全适应新形势；一些突出问题例如投资依赖症没有缓解、地方政府对GDP的崇拜难以根治、城乡收入分配差距越来越大，以及国内各种社会矛盾凸显，对权力的制约不够完善，导致现阶段我国国家治理面临的挑战较以往更严峻。部分拉美国家步入中等收入国家以后，出现了失业率持续攀升、两极分化、环境恶化、各种矛盾凸显和激化，导致经济增长最终陷于停滞、社会动荡不安，作为前车之鉴，对我国现阶段经济社会发展具有重要警示意义。一个国家步入中等收入国家以后，是社会结构深刻变动、矛盾最易激化的时期，如果国家治理机制不能够做出相应的改进，将难以适应社会发展，最终影响国家可持续发展。 国家审计与国家治理存在内在的一致性，因为二者产生的动因都是公共受托责任。公共受托责任与其他受托责任的本质区别在于权力的公共性。产生于民主政治中的委托代理关系，依存于三种主要的代理关系：公务员对行政长官的受托责任、行政部门对立法部门的受托责任和政府对民众的受托责任。公共受托责任的发展经历了受托财务责任阶段、受托管理责任阶段、受托社会责任阶段（李金华，2001）。传统观点认为公共部门受托管理责任的评价标准是经济性、效率性和效果性。现在则普遍认为这三个标准不能全面反映公共部门受托责任的履行情况。乔治·弗雷德里克森（1971；1980）指出必须加上社会公平作为公共行政的第三个理论支柱，使公共行政能够回应公民的需要。因此随着社会的发展，公共受托责任的内涵也在延伸，良好国家治理的标准也在变化，国家治理的模式也需要做出相应的调整。刘家义（2011）指出，广泛认可的良好国家治理标准主要体现为：一是有效维护国家安全，对外维护主权和对内维持政权稳定；二是有效的权力运行和制约问责机制，遏制权力腐败；三是有效维护法律和社会秩序，保障公平正义；四是促进科学发展、摆脱贫困和增进福利。张慧君（2009）指出，经济转型促使我国从传统的全能主义国家治理模式迈向政府——市场——公民社会三元并存与互补的现代国家治理模式，建立起“法治化的公共服务型政府”、“有效的市场经济体制”和“利益整合型公民社会”三位一体的现代国家治理模式，是我国在转型深化阶段面临的核心任务。 国家审计作为国家的一项基本政治制度（项俊波，2002），是国家治理大系统中的一个监督系统，是国家治理不可或缺的、内生的组织细胞。完善国家治理，帮助政府更好地履行公共受托责任是国家审计产生和发展的动力。王昊（2006）指出，政府审计通过对信息进行验证，可以有效地降低代理成本，减少信息寻租。政府审计与国家治理的激励机制改革相配套最终可以提高经济效率，增进社会福利。随着公共受托责任的发展，国家审计服务国家治理的方式方法也在延伸和拓展。在受托财务责任阶段，国家审计关心政府财政资金使用的是否合法；到了受托管理责任阶段，国家审计不仅关注政府的财政资金使用是否合法，还关注财政资金使用是否有效；而到了受托社会责任阶段，受托责任扩展到对非特定委托人的社会责任，国家审计开始关心政府责任的履行及其效能，监督制约权力，落实政府责任，这就在已有基础上拓展到国家的经济安全、资源环境安全、政府提供的公共服务数量和质量等问题。因此国家审计对于构建良好的国家治理具有重要意义。 作为世界上最大的发达国家，美国国家治理体系相对完善，其中美国审计署是国家治理体系中非常重要的组成部分。美国审计署参与国家治理的经验较为丰富，参与国家治理的领域非常广泛。因此借鉴美国审计署参与国家治理的成败得失，对于我国国家审计参与和完善国家治理具有重要意义。 二、美国国家审计完善国家治理的经验分析 美国审计署作为美国国家治理机制的重要组成部分，在其九十多年的发展历程中，不断适应国家治理的需要，探索出了许多完善国家治理的好做法。 第一，美国审计署不断拓展国家审计服务国家治理的范围，最终将自身定位为提高国家治理水平的专业服务机构，并提出了审计机关成熟度模型。审计机关成熟度模型认为最高审计机关除了履行传统审计职责，还应发挥前瞻功能，这为发挥审计在国家治理中的作用提供了理论支撑，描述了美国国家审计参与国家治理发挥的功能不断提升的现实（如图1所示）。 该成熟度模型最下面一层是打击腐败，要求公务员都必须诚实，致力于公共事业。第二层是增强透明度，这有助于推动政府各方面工作。第三层是问责，包括合规审核这样的工作，即政府的各个方面都应该就工作结果向纳税人承担问责。第四层是加强政府办事经济、有效率、有道德、平等和行之有效的能力。第五层为政策制定者提供选择，可以采用精化计划、避免重复、采用最佳做法的方式改善政府的工作。第六层是前瞻功能，这个功能是比较成熟、具有经验的最高审计机关应该考虑承担的工作，即为政策制定者提供未来的工作焦点，因为政府政策制定者需要发展长期眼光，了解自己行动会带来的相应影响。审计机关成熟度模型的不同层次与国家审计在国家治理中发挥的作用有密切关系，国家审计机关无论预算大小、专业能力如何，前三层次的功能都应该是其基本工作，从某种意义上说，这也是国家审计完善国家治理的基础阶段。国家审计发挥功能的层次越高，意味着国家审计完善国家治理的范围越广泛，在国家治理体系中的作用和地位也越高。发挥前瞻功能是国家审计参与国家治理的高级阶段，这时国家审计通过为政策制定者预测未来可能会遇到的风险，使国家治理机制能够提前做出预判，掌握政策主动权，使国家在激烈的竞争中“化险为夷”。
