一、导言 近年来，我国高校频繁发生校级领导违法乱纪案件，暴露出现行内部控制存在监管盲点，校级领导游离于监管之外成为高校潜在的重大风险。2011年，武汉大学原常务副校长陈昭方、常务副书记龙小乐等先后入狱，震惊了中国教育界（以下简称“武汉大学案件”）。客观上，教育主管部门发布了若干加强高校内部管理的制度，每年对中层领导干部轮流进行经济责任审计，但依然爆发各种腐败案件，这促使我们对高校的内部管理进行反思，希望查找存在的深层次问题，以推进高校事业的健康发展。 中外学者在研究内部控制时，多从盈利型组织研究着手，他们的研究发现，企业内部控制失效的根本原因是内部控制的高层建筑——公司治理出现问题，大股东控制和内部人（管理层）过度控制都可能使完善的内部控制流于形式或无法有效运行，出现舞弊风险（李明辉，2002；陈关亭，2007；杨德民，2009；陈汉文，2011）。这种情况在行政事业单位是否也存在？对于行政事业单位，由于中国传统的权利意识和理念，行政长官对行政事业单位的控制较企业大股东、内部人更容易，也更加强有力，在这样的背景下，行政事业单位的内部控制如何构建，才能有效地识别和防范行政事业单位的风险呢？这已成为制定和实施《行政事业单位内部控制规范》中必须解决的理论和现实问题。本文从内部控制五要素分析“武汉大学案例”，剖析高校内部控制失效的根源，指出高校领导权利约束失效的机制缺陷，进而论述纪检审计在高校内部控制中的角色定位及其功能发挥。 二、“武汉大学案件”的内控剖析 （一）控制环境 控制环境是指对建立、加强或削弱特定政策、程序及其效率产生影响的各种因素的总称，它决定了一个组织内部控制的基调和水平，分析造成“武汉大学案件”中高校内部控制环境问题主要有： 1.大学行政化导致权力过于集中。我国高校普遍存在行政化的特征，一切运作都以行政权力为主导，缺乏专家、学者、职工代表的论证。在这种体制下，学校的一些重大决策事项往往只是个别人说了算，分管的领导在自己的管辖范围内拥有绝对的话语权和决定权。从“武大案件”看，陈昭方利用先后分管基建、后勤、财务的副校长身份，在基建招标上，他一打招呼，某些公司就可以入围中标。当巴能军（主要行贿人）资金不足时，陈昭方出面以武汉大学的名义为其在银行贷款提供担保，并且帮助巴能军将上交给学校的管理费由30%下调至20%。 2.虚设的校董会不能发挥核心作用。进入21世纪后，我国许多高校纷纷建立起董事会，但是其定位在高校治理结构中只是个“虚职”，作用还不及公司的监事会，往往扮演融资和咨询的功能。2003年成立的武汉大学董事会，由57个董事单位和个人组成，董事会主席由时任武汉大学校长刘经南担任。但是，校董会在学校重大决策中并没有发挥核心作用。用刘经南的话来说，“董事会是为学校谋求办学经费及其他各种支持的机构，对学校的发展提供咨询和建议，不是学校的决策机构，学校仍然通过校党委常委会和校长办公会进行决策”。 3.“腐败文化”对大学的侵蚀。大学校长和大学教师本该公正廉洁、为人师表，但近些年来部分大学的一些教职工的价值观、人生观确实发生了变化，形成了送礼才能办事的潜规则。2002年至2009年，陈昭方利用分管财务工作的职务便利，为武汉大学后勤保障部、武汉大学出版社、武汉大学继续教育学院在申请工作经费、解决拖欠款项等方面提供帮助，于是多次在春节及家中办红白喜事之际收受上述单位负责人给予的人民币11.9万元及2000元购物卡。 （二）风险识别 风险识别是指对高校所面临的风险以及潜在的风险加以判断、归类和鉴定的过程。从1998年高校扩招以来，武汉大学一直处于快速发展时期，办学规模的扩大和信贷资金的引入增大了财务风险和廉政风险。武汉大学在并校后的几年里，基建投资不断扩大。据统计，并校后的2年中，共计完成102项基建工程的论证、设计和82项基建工程的施工任务，共投资超过9，8亿多元。基建项目增多，涉及基本建设的资金以及物资等风险增大，本应当按照风险评估的流程和制度强化风险的评估和应对，但武汉大学基建部门实行部长总负责，部长拥有计划审批权、合同签订权、付款批准权、决算结算审批权、工程分包审批权等，这些关键环节都集权于一人之手，造成权力过于集中，无法形成有效的相互制约、相互监督的风险管控，增大了廉政风险和财务风险。 （三）控制适动 控制活动是指为合理保证组织目标的实现而建立一系列政策和程序来规范高校的各项业务和管理活动的整个过程，包括各种审批、复核、授权、分工等，是确保管理层的指令得以执行的政策和程序。造成“武汉大学案件”中高校内部控制活动的缺陷主要有： 1.管理者凌驾于内部控制之上，导致内部控制执行不力。近年来，武汉大学的内控措施、方法及程序不断完善，但在具体执行中，行政长官的意志凌驾于内部控制之上，致使审批、复核、报销制度和财务检查、审计监督流于形式。例如，2005年2月，武汉大学原后勤保障部长江建勤让下属取出特支费5万元私分，此后江指使下属用一张虚开的5万元“武大旅行社收款收据”，经闵启武、江建勤签批后，在学校财务上核销。武汉大学是最先提出工程招标的高校，但是在制度的执行过程中却变了样。在武汉大学，尽管每个工程都要走招投标程序，但陈昭方、龙小乐利用分管新校区建设的职务便利，想让哪家建筑单位入围就入围，想给谁打多少分就打多少分，倾向于谁中标谁就能中标。这些实际执行中的“弹性”使得内部控制制度失去了应有的刚性和严肃性，武汉大学健全的财务制度也无法很好地执行。
