一、引言 《审计署2008至2012年审计工作发展规划》明确提出“认真研究，不断摸索和总结绩效审计经验和方法，2010年建立财政绩效审计评价体系，2012年每年所有的审计项目都开展绩效审计”。这表明，绩效审计已经成为我国政府审计的发展方向，也必将推动绩效审计更加广泛和深入的发展。当前，各级审计机关共同面临一个难题，即因缺乏实践检验与试点基础，审计署尚无法以顶层设计方式拿出成熟通用的财政绩效审计评价体系，一些省市从某些行业和项目入手进行了不少构建定量评价标准的有益尝试，但因缺乏绩效审计类别上的通用性，故也欠缺推广应用的可行性；同时，实践告诉我们，也没有一个“放之四海而皆准”的单一型评价标准与体系。这就提出了一个绩效审计向何处去的问题。我们认为，解决绩效审计面临的困局，既要摒弃一个评价标准一劳永逸的简单化思维，也要克服通用性评价“此路不通”的消极观点。实际上，厘清绩效审计的边界，树立绩效审计的权威，促使绩效审计作为一个独立的审计门类发挥其应有作用，愈来愈仰赖于是否拥有通用性的评价标准。我们的解决方案是，以方法论思维分类构建通用性的评价标准乃至指标体系。 分类构建基于以下考虑：绩效审计对象主要由政府投资类、财政专项资金类、公共管理类和政策执行类项目构成，自成体系的四大类别评价指标与标准差异较大，不具有通用性；同类的评价指标与标准主体上具备共性特征，具有通用性基础。据此，课题组尝试提出建立以这四类项目评价标准为主要内容的绩效审计评价指标体系的初步构想。作为体系构建的第一步，政府公共管理类项目绩效审计评价标准的构建成为系列课题的破题之作。本课题所指政府公共管理类项目，是指政府机关为满足公众需要，生产和提供公共物品或服务的项目。公共物品或服务的特征是具有非竞争性和排他性，绝大部分公共物品或服务无法或不应收费。课题组在试点解剖、适用性推广与专家论证的基础上，力图从方法论意义上逐步构建一套个性与共性标准有机统一的评价标准，并以此接近“公式化”的通用标准，最大限度地解决绩效评价方法与框架总体上的统一性、一致性；以设定一定权重范围的行业个性化标准，解决行业与部门间比较明显的差异化、不可比问题。力图通过总结经验，修正问题和理论提升，以更加统一、量化与合理的评价标准，为衡量政府公共管理类项目绩效审计结果建立一个相对可比与公允的尺度。总之，创新绩效审计方法，探索分类构建普适性的绩效审计评价标准，是本系列课题试图达到的主要目标。 二、绩效审计评价尚待解决的主要问题 1.缺乏统一明确的绩效审计工作指引。 绩效审计实践已经从当初深圳一马当先发展到如今全国各地万马奔腾的局面，而绩效审计的统一性标准化却相对滞后。在实际工作中，绩效审计的对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准尚未统一，同一项目往往会出现多种衡量标准，不同审计组会各自采取具有一定主观色彩的评价角度，因而相同问题得出的绩效评价也难免会出现种种差异。导致审计人员在进行绩效审计评价时，评价依据不充分，评价内容不全面，评价标准不统一，使绩效审计评价欠缺公允性、全面性、准确性。 2.评价标准欠缺整体性与可比性。 目前绩效审计评价标准相对多元庞杂，缺乏可比性与整体性。审计人员难以对经济活动的经济性、效率性、效果性进行科学评价；评价标准的软约束使审计人员更易关注微观评价，难以把握绩效审计的整体性。目前，一些省市对个别行业绩效审计评价标准的探索取得了一定进展，但有的仅把评价标准局于定性标准范畴，有的虽有量化评价标准，却因缺乏通用性而只能限于本行业或部门的自身应用。尚未发现对绩效审计评价标准具有方法论意义与类别通用性的研究或应用成果。 3.报告体例缺乏鲜明的特征。 当前绩效审计工作实践中，呈现出绩效审计不断向财政财务收支审计延伸，财政财务收支审计也不断引入绩效审计元素的特点。在具体操作上，往往把真实性合法性问题作为绩效类问题反映，或者把违法违规问题归结到管理绩效和体制机制原因等。从审计实践和社会反映上看，一定程度上造成与财政财务收支审计报告体例界限的模糊化，容易引起外界对绩效审计报告理解上的歧义甚至误读。 三、构建公共管理类绩效审计评价标准的原则 审计是经济和社会运行的一个“免疫系统”和改善国家治理的重要工具，构建绩效审计评价标准应充分发挥审计的“免疫系统”功能，使政府的资源配置与使用效率得到最大限度的优化。绩效审计内容十分广泛，各种绩效审计理论与方法层出不穷，评价指标与标准复杂多样，莫衷一是。回顾总结深圳十年来绩效审计工作实践，我们认为，在构建公共管理类绩效审计评价标准时应遵循以下原则： 1.综合性。应充分体现审计工作的主动性，扩大视野，发现问题，因此在指标的设置上，不但要关注经济效益指标的实现，更应该关注社会效益、生态效益，从经济、社会和生态三方面全面反映项目目标实际程度，充分体现审计工作的综合特性。
