一、国家治理能力与国家审计能力辨析 （一）国家治理能力的内涵 人类改善自身治理环境的需要，是国家赖以产生的根源。经济社会变革时期，为改善国家服务人类发展的有效性，政府职能边界有所调整，国家治理的难度和复杂性也有所增加，这意味着需要从根本上增强国家治理能力，以应对治理危机或转型危机。 通过配置和运用国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，国家治理起着确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民权益、保持社会稳定、实现科学发展等作用。为实现国家治理意图，一方面，国家要维护现有治理秩序，提高经济社会运行的稳定性；另一方面，由于经济社会的急剧变革，国家需要提高治理系统的适应性，以应对当前及未来一段时期的治理环境。由此可见，国家治理能力突出表现为以下两个方面：一是维护国家治理系统稳定性的能力，即国家维护现存秩序，以保证民众认可国家治理现状的能力；二是改进国家治理系统效力的能力，即持续提高治理效率和效果、构筑未来治理体制机制的能力。二者共同表现为国家治理系统的有效性，这构成国家有效运转的基础。 政绩能力是影响国家治理系统有效性的主要因素，构成国家治理能力的外在表现形式。人的生存与发展能力是国家赖以维持和有效运转的根本前提，所以，国家治理能力归根到底在于是否可以持续改善国民生存与发展能力，并为国家经济社会发展提供基础性支撑。历史经验说明，政绩能力是维护国家系统有效运转的主要来源，只有持续改善国民生存与发展能力，国家良性运行才有稳固的基石；反之，即使是民选政府或民主政府，一旦不具有改善政绩的能力，国家或政府也失去赖以存在的基础。虽然意识形态、政治程序等其他内容也构成国家治理有效运行的重要来源，然而，一旦国民生存和发展能力没有得到实质性改善，国家危机就会接踵而来，它们甚至会成为国家治理系统紊乱的根源。由此可见，国家治理能力是以维护国家治理系统有效性为途径，不断改善国民生存与发展状况、推动改进国家政绩的能力，即“治国理政”的能力。 （二）国家审计能力的内涵 作为国家治理的重要组成部分，国家审计是对国家财政财务收支等经济活动监督的法定机构，承担着推动改进国家政绩能力的法定职责，既要维护国家治理系统的稳定性，又要推动完善国家治理。由此可见，国家审计能力是维护并改进国家治理有效性的重要内容，是国家治理能力的重要组成部分。一方面，国家审计以查错纠弊和揭示问题为突破口，通过揭示国家治理主体财务行为及活动违法违规问题，反映国家治理活动存在的重大风险，评价国家治理体制机制存在的重大薄弱环节，发挥揭示、抵御、防范等免疫功能，从而维护国家治理系统稳定性。另一方面，国家审计从微观视角反映国家治理主体有效创新实践，从宏观层面提出完善国家治理体制机制制度的建议，推动构建未来有效治理框架，从而改进国家治理系统有效性。因此，国家审计能力以监督为凭借，摸清国家治理系统各循环、各层面的实际情况，以揭示问题、反映有效实践、提出改进体制机制建议为手段，维护国家治理系统稳定性、推动改进国家治理系统效率效果，而财务审计与绩效审计是国家审计能力服务国家治理的有效形式。 二、国家审计能力服务国家治理的作用机制 （一）国家审计是改进国家治理有效性的重要机制 经济良性运行是国家良好治理的关键要素。国家经济活动构成国家活动的基础，任何层面的国家活动都必须有相应的财力、资源来维持，并建立激励约束主体行为的有效体制机制，以改进国家活动效率效果，也就是说经济治理构成国家治理的基础。历史经验表明，凡是国家审计可以有效服务国家治理的国家，该国家的治理状况就会得到持续改善；凡是国家审计有效发挥作用的领域，该领域的治理就会得到显著改善。作为监督国家经济活动的法定机构，国家审计借助其法定性、独立性、系统性、专业性等优势，不仅推动重要经济个体规范自身经济行为，而且监督政府等重要组织财政财务活动真实性合法性，及时防范国家治理可能发生的重大风险，还创造性地评估国家经济活动微观运行机制和宏观运行机制的有效性，改善国家治理生态，提高国家治理运行质量。 （二）财务审计重在维护国家治理系统稳定性 为保证政府等经济主体经济活动的真实合法，以及监督参与经济活动的重要个体经济行为的正当性、规范性，以向政府提供及时全面的经济资料，人类创造性地设置了专门经济监督机构，这构成国家审计产生的直接动因。重要治理主体不时出现违法违规问题，以获得更大不合理或非法利益，表现为记载经济活动的财政财务数据及相关资料不实，或经济活动本身具有违法性，所以，国家需要开展财务审计，以监督经济社会活动真实性，维护国家治理秩序。由于国家审计对政府等重要经济主体重大经济活动真实性、合法性的日常监督，国家微观经济活动——财政财务行为、财经法律法规及其他财经活动——才得以不断完善，微观层面重大违法行为才会不断减少，这形成国家治理系统稳定性的重要支撑。 （三）绩效审计旨在推动改进国家治理系统效力 国家审计应参与评价国家治理有效性、监督重要主体治理效力、推动纠正治理偏差。绩效审计是提高人类经济社会活动有效性的重要创新。通过评价、鼓励、支持政府等重要治理主体改进管理、优化资源配置、实现经济良性运行，绩效审计可以显著改进国家治理系统运行机制，持续改进治理效力。为全面评价国家治理活动有效性，揭示政府、国有企业、代行政府职能机构等治理主体经济社会活动存在的重大风险及缺陷，从体制机制角度完善国家治理，国家审计应积极开展绩效审计，对重要治理主体效益情况进行评价，推动其改进治理活动及运行机制，并关注国家治理整体运行情况，评估国家战略绩效。
