国家治理机制与国家审计的三大方向

      一、国家治理机制

      （一）国家与国家治理

      西方政治学中关于国家起源（本质）的社会契约论认为，国家起源于人民根据自由意志所缔结的社会契约，即人民为了解决社会运转无序状态，制订各类纠纷解决机制，通过社会契约的形式将个人部分权力让渡给一个法律的共同体——国家，由国家来保障人民的基本权利。但是，国家只是一个抽象的集合体，对于人民让渡的各种权力的具体行使，必须通过以国家名义成立的具有实体性质的权力机关（现代民主国家主要包括立法、司法、行政机关）及其代理人——官员。从这个意义上来说，国家权力机关及其代理人与人民之间通过国家这个载体形成了一种委托代理关系，即人民将其对国家拥有的管理权等权力委托给国家权力机关，由国家权力机关及其官员具体负责对于国家的治理。

      根据社会契约论，人民将国家的管理权委托给国家权力机关的同时，为了保证国家权力机关的正常运作，弥补国家治理的成本，不得不允许国家权力机关凭借政治权力，按照法律规定，强制地、无偿地向人民征收赋税，取得国家治理赖以运转的经济基础，然后运用人民通过立法机关赋予其的行政权力，对国家架构下的各类主体开展国家治理活动。由此，国家治理可以简要表述为：国家权力机构中的政府及其代理人——官员，行使人民赋予的征税权和行政权对国家有关事务进行管理、提供服务的过程。刘家义审计长也指出，“国家治理就是通过配置和运作国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民利益、保持社会稳定、实现科学发展”的过程。

      （二）现代国家治理的运行机制

      当代国家治理理论研究表明，复杂的现代国家结构需要“政府—市场—社会”三位一体的简约国家治理机制，并遵循“各归其位、各行其是又相互作用”的分类治理原则，即国家权力机构、社会自治组织和市场企业单位各自按照现代政治、法律与管理原则顺畅运行：一是以“规范权力”确立政府行政管理的简练组织和有效运转；二是以“保护权利”确立公民个人与社会的民主自治；三是以“价格机制”确立自由配置资源的市场秩序。政治学语境下的“治理”一词更着重强调国家领域内政府与市场、社会之间的分权乃至与私人之间的合作，当“政府—社会—市场”三者发挥着各自在国家治理运行机制中的作用，井然有序，既互不相扰，又积极互动，国家治理的绩效必然达到理想的状态。在正常情况下，社会组织和市场机构可以通过其内在作用机制（公民自治和价格机制）达成自我治理、有序运转，只有在社会失序和市场失灵的情况下，才会需要国家治理的介入。

      

      二、国家治理机制对于国家审计的内生需求

      （一）国家治理机制的内生缺陷

      按照委托代理理论，国家（政府）在行使人民让渡的国家权力过程中，容易与委托人之间产生“信息不对称”、“目标不一致”和“利益冲突”等三个问题。

      1.信息不对称

      公共选择理论借用信息经济学中关于信息不对称的理论，认为人们对于各类信息的掌握和了解是有限和有差异的，受托人（官员）可能会拥有委托人（人民）所不掌握的信息，从而造成国家治理活动中委托人与受托人之间的信息不对称，进而造成委托代理双方的利益和关系失衡，并可能导致“逆向选择”和“道德风险”，委托人既无法选择合适的代理人，也无法有效地约束代理人按照既定委托代理“契约”履行职责，提高国家治理绩效。

      2.目标不一致

      公共选择理论将国家治理活动领域中的主体（政府机构及其官员），按照经济学理论假设为理性的“经济人”。在国家治理的过程中，他们的目标是追求个人或集体利益最大化（如职务升迁、部门经济利益等），从而可能造成政府（官员）及其治理活动与人民委托要求的良治、善治目标的不一致。

      3.利益冲突

      利益冲突是指作为代理人的政府官员在公职上所代表的公共利益与其自身所具有的私人利益之间的冲突，即有可能会为了个人利益在制定政策、做出决策时违背公共职责干扰国家治理的公正性，其实质是公共权力的非公共使用，目前已成为公共权力发生腐败的重要根源，其直接损害的是委托代理契约的基础。

      （二）国家治理过程中存在的现实问题

      由于委托代理模型下的国家治理机制天然存在的上述缺陷和障碍，作为委托方的人民对作为代理人的政府及其官员能否合理有限制地运用人民让渡的各种权力，按照约定的目标，依法高效地治理国家，保障人民合法权益，既无法及时、有效、全面、完整地获知有关信息，也无法对赋予政府（官员）的各种权力的正确行使直接进行监督和制约，这种情况下的国家治理，可能出现以下问题：

      1.征税权和财政预算的滥用

      财政税收之于国家治理，相当于血液循环之于人体。现代国家本质上是一个“租税国家”，即国家通过对人民私有财产以公权力介入的方式来取得财政收入，使其成为国家治理得以运转的经济基础。一方面，虽然社会契约论认为征税权是人民在订立社会契约时主动让渡给国家的一种权力，期望国家提供公共产品和治理服务，更好地保障人民权力和利益，但其实质上仍然是公权力对私人财产的一种侵犯和剥夺；同时公权力具有自我扩张的天性，税收权力的不受约束会导致非法课税、税费滥收，严重侵犯损害人民的权益。另一方面，由于委托、代理双方客观存在的目标不一致和公私利益冲突，通过征税权取得的财政收入能否正确合理地安排运用到为人民提供公共产品和国家治理服务中去，作为理性“经济人”的政府机构及其官员由于其自私自利本性，是否会利用预算分配和执行的机会滥用财政收入，甚至贪污挪用，损公肥私，作为代理人的人民都亟需得到相关信息和答案。然而由于委托、代理人之间的信息不对称、监控不到位，客观上存在征税权和财政预算被滥用的可能。