一、土地开发管理审计的重要性日益提高 （一）国家宏观调控政策不断完善。2003年下半年以来，我国经济运行中出现了一些突出矛盾和问题.经济发展面临通货膨胀的压力。党中央、国务院采取了果断措施，启动了新一轮的宏观调控，将土地作为宏观调控的重要手段，“从严从紧”成为了土地管理的主旋律，土地政策被提升到了保障国家宏观经济平稳运行、社会可持续发展的战略高度。 2004年10月发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号），总结了我国实行土地管理制度的一些成熟经验。自此，国家开始从土地管理责任制度、耕地保护、土地利用规划和计划、土地审批、土地征收、土地出让、土地收益分配、土地监管等方面相继出台相关政策，全方位构建土地调控网。2006年8月下发的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号），是在《决定》基础上的发展和完善。这些政策的出台，构成了我国土地宏观调控新的政策体系。 （二）我市土地管理政策要求细化。根据国家出台的各类政策，我市在土地管理方面也制定了相应的规定或实施细则，从制度上完善我市土地管理体系。例如：《上海市土地储备办法》及实施细则对全市土地储备的操作规程作出了详细要求、《上海市土地使用权出让招标拍卖试行办法》规定了出让地块招标、拍卖的程序及招标拍底价的确定等要求；《关于加强经营性土地使用权出让公开招标拍卖挂牌管理有关工作的通知》对必须经过招拍挂方式出让的地块类型进行了进一步明确；而在土地出让金的管理上，我市先后出台了《本市土地出让金管理办法》等，对出让金的收取标准进行了规定，并明确土地出让收入全额纳入预算管理等。 （三）土地开发管理情况的评价在区（县）经济责任审计中不可或缺。国家和我市在土地的开发管理方面政策的不断更新和完善，要求各级政府管理部门不断加强土地管理水平。土地的开发管理涉及到一个区（县）很多重要的经济职能部门，如：规划部门、土地部门、计划部门、财政部门以及国资部门等，同时也涉及到大量的区（县）政府制定的经济决策，如：土地储备计划的编制、土地出让、转让规模的确定。领导干部遵守财经法规及廉洁自律情况的重大经济事项，如：经营性土地使用权出让程序和定价是否合法合规。领导干部执行上级政府经济政策的重大事项，如：土地出让金收取是否影响了市级收入，在土地开发管理和建设管理环节是否自定政策乱收费等。所以，土地开发管理情况的评价在区（县）领导干部经济责任审计评价中非常重要。 二、我市各区县土地管理和土地出让收入管理模式及现状 （一）各区县土地管理模式及现状。目前各区县的土地管理模式基本是由政府或政府委托的机构通过收购，从分散的土地使用者手中把土地集中起来，并由政府或政府委托的机构组织进行土地开发。在完成了房屋的拆迁、土地的平整等一系列前期开发工作后，根据城市经济发展对土地需求（或土地供应计划），有计划地以出让、转让方式将土地投入市场。其运作模式如图1所示：
1.收购储备环节。 （1）上海市土地储备运作程序现状分析。上海市的土地储备运作模式主要为政府主导型。市、区县两级土地储备机构虽在名称大致相仿，但在体制上、经济上各自为政，独立运行。根据有关资料显示，截至2007年10月，上海19个区县都成立了土地储备机构或公司，其中16家机构名称为储备中心或发展中心，3家称土地公司；19家区县土地储备机构中8家隶属区政府，10家隶属区县房地局，浦东新区隶属区建交委。 （2）上海土地储备运作环节程序依据。从上海土地储备机构的运作情况来看，土地储备运作主要有收购入库、储备整理两个基本环节。《上海市土地储备办法》及其《实施细则》以及相关政府规章对上述环节操作程序作了一定的规定，分述如下： ①土地收购入库环节。 a.入库方式。通过收回、收购、置换、征用和造地等方式取得土地入库。其中，收回是指针对闲置以及逾期未开发土地的使用权；收购是指从原土地使用者手中回购土地使用权；置换是指用其他地块的土地使用权换取待储备地块的土地使用权；征用是指将列入城市发展规划的集体土地转为国有土地；造地则是指滩涂圈围成陆。 b.操作依据。主要有《〈中华人民共和国土地管理法〉实施条例》、《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》和《上海市房地产登记条例》等。 ②土地储备整理环节。 a.储备整理。入库土地从储备起，必须完成土地整理（或称基础性开发）。储备土地的基础性开发，一般应在地块控制性详细规划确定后、土地出让前实施。土地整理、开发、储备环节要实现的目标是，将“生地”整理为“熟地”。而“熟地”的标准就是具备“三通一平”或“七通一平”条件，明确建设规划参数的可开发土地。在地块出让后，受让者可以直接在该地块上进行项目开发。
