一、问题的提出 现代国家治理的核心问题就是要建立一个对人民负责的政府。具体地说，国家接受人民的委托组建政府，再以法律形式把人民委托和赋予的权力和责任分解给代表国家在某个方面行使权力与履行责任的政府机关，国家治理就是政府通过对这些权力的配置与运行，管理与控制国家和社会的各项事务，提供公共服务以维护人民的利益，确保国家安全，捍卫国家利益，保持社会稳定，实现科学发展。但是，在任何一个民主国家中，如果只想给予个人或团体以某种明确规定的职能而不加以抑制（监督），那么，这个人或团体就很有可能获得极其不良的独立权力。所以，国家在配置人民托付的权力时，又会通过法律授权专门的政府机关对其他权力的配置与运行进行监督，这一专门机关所进行的监督就是政府审计。可见，政府审计是国家治理的重要组成部分，它产生于国家治理，并随国家治理的发展而发展，政府审计的目标和对象内生于国家治理的目标。 但是，国家治理的形态是发展变化的，在不同的国家治理形态下，政府审计的要求以及政府审计的对象也自然不同。本文拟遵循这一逻辑思路，分析与探讨现阶段国家治理视角下的政府审计目标与对象。 二、国家治理视角下的政府审计目标 政府审计目标是指在既定社会环境下，针对国家治理的需求，政府审计活动意欲达到的理想或预期效果。政府审计目标的确立是政府审计与特定环境相互联系和相互作用的产物，它源自于国家治理本身及人们对国家治理的认识，这一目标的确立是一种主观见之于客观的活动。所以，在不同的国家治理形态下，会有不同的政府审计目标的表述，研究者研究视角的不同，也会产生不同的观点。迄今为止，关于政府审计目标的主要观点有公共受托责任论、权力制约与监督论、公共资金管理与控制论以及审计信息论等。恩格斯认为：“国家是经济上占统治地位的阶级进行阶级统治的政治权力机构。总之，是一个成长于社会之中而又凌驾于社会之上的、以暴力或合法性为基础的、带有相当抽象性的权力机构。”国家治理，就是对国家和社会的控制、管理和服务，其本质在于通过其属性及职能的发挥，协调和缓解社会冲突与矛盾，以维持特定的秩序。国家治理属性及职能的发挥，体现于政府行使其政治、经济和行政的权力。政府这种公权行使的目的在于管理社会私权，以巩固统治集团的地位，促进社会经济的发展，有效解决各项公共问题和协调各种社会利益冲突。可见，国家治理首要的和最基本的目的是维护政治秩序（亨廷顿，2008），以及保障政府能够持续地对社会价值进行权威性的分配（伊斯顿，1999）。所以，作为国家治理工具之一的政府审计，其目标的确立必然要考虑实现国家治理目的的最佳手段。 韦伯在《经济与社会》（上）中论述道：“国家是一种制度性的权力运作机构，它在实施其规则时垄断着合法的人身强制。”在现代政治分析中，国家治理通常首先是指国家的最高权威通过行政、立法和司法机关以及国家和地方之间的分权，从而对社会实施控制和管理的过程。可见，国家治理目标的实现需要解决的两个基本问题是：谁来使用权力？如何使用权力？内生于此的政府审计目标就应该抽象为权力获取与运作的合理合法，促使各权力主体在使用人民赋予的权力时，时刻不忘对人民承诺的责任，否则人民赋予国家与政府的权力就会旁落，国家治理也将成为一句空话，政府审计也必将是一种空设。廖义刚（2008）曾尝试以巴泽尔的“交易—履约模型”为分析框架，分析探讨了国家对乡村自治组织强化监督制约的必要性，在此基础上，进一步剖析了政府审计制约乡村自治组织权力（尤其是经济权力）实现乡村社会良治的作用。 我国古代，自秦汉以来的国家都是君主专制与中央集权相结合的专制主义中央集权，皇位世袭，皇权至上，中央设立一系列政务机构辅助皇帝，地方上采用郡县制及其衍生制度，地方长官由皇帝任命不可世袭。在这种国家治理模式下，政府审计目标和对象的确立几乎都是针对皇权以下的权力的授予和行使。所以，中国古代政府审计主要涉及财政财务收支审计，通过审核检查各权力行使者管辖范围内的财政财务收支的真实、合法和合理性，确保相应责任人员忠实地履行其职守。特别地，中国古代的政府审计还强调对官吏在经济上的违法乱纪行为进行审计纠弹和对官吏经济政绩的审计考核，以有效地维护封建皇权链的运行和社会的繁荣昌盛。政府审计与国家治理之间的这种关系，可以用已故著名会计学家杨时展教授的至理名言——天下未乱计先乱，天下欲治计乃治来表述。他（1997）曾在文硕《世界审计史》的序中，以满清、北洋和民国为例对此予以了进一步的论述。从历史上看，一个政权，审计一上轨道，就会政治清明，官守廉洁，一定昌隆；审计不上轨道，就会贪污不治，贿赂公行，一定衰败。 新中国成立之初，沿袭革命根据地和解放区的传统做法，中央和很多地方在财政部门及其他一些政府部门下先后设立审计机构，开展审计工作。此后不久，这种模式下的审计机构又被财政检查、财政监察机构所取代，并由它们结合财政财务管理等业务工作，实施一些审计监督活动。这种设置在国家实行高度集中的社会主义计划经济体制下的确发挥了其应有的作用，但是，在中国共产党十一届三中全会以后已逐渐凸现其未能发挥国家治理工具作用的弊端。所以，为了适应财政经济管理和监督的需要，党中央、国务院和有关部门从1981年开始，就在不断地酝酿和讨论实行社会主义审计监督制度和设立审计机关的问题。1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过修改后的《中华人民共和国宪法》，正式确立了我国的审计监督制度，并于1983年9月15日正式成立中华人民共和国审计署。至今，中国政府审计大致经历了开创组建、积极提高、总结规范和深化提高四个阶段，围绕国家治理的需要，政府审计在维护财经秩序、加强廉政建设、完善宏观调控，以及促进改革开放和经济发展等方面发挥了重要作用。
