2012年2月23日,杨肃昌教授在《南方周末》发表了《十辩国家审计》的文章,提出“重新审视”我国审计制度的问题。我认为,在非审计专业报刊上辨析国家审计制度,对社会公众认识审计、关心审计、支持审计有一定的积极意义,但是《十辩国家审计》的一些观点却值得商榷。 一、国家审计制度或许不是因“修宪”需要而建立的 《十辩国家审计》开篇称:“三十年前起草‘八二宪法’时,时为宪法修改委员会秘书长的胡乔木查阅国外宪法,发现许多国家的宪法中都有国家审计制度的规定,于是提出我国也应有这样的组织。”事实或许不是这样的。 2002年7月至2003年1月,我有幸参加了李金华主编的《中国审计史》第三卷(中国时代经济出版社2005年3月出版)的总纂工作。从我接触的史料和《中国审计史》第三卷(上册)的记述看,党的十一届三中全会以后,随着改革开放的深入,对财政经济加强科学管理和监督,既搞活经济,又规范经济秩序,已成为各级政府面临的现实而又紧迫的课题。“基于经济体制改革和财政经济监督迫切的现实需要,党中央、国务院和全国人大从1981年开始酝酿实行社会主义的国家审计监督制度。”具体表现为,国家计委、财政部在1981年先后提出了或在全国人大、或在国务院、或在财政部设立审计机构的设想,1981年7月10日国务院常务会议明确提出,“应在财政部门设立审计机构,以加强财政监督”。胡乔木提出“拟在国务院下设一审计机构”,“这一机构和它的职权并拟列入宪法”,则是1982年1月12日的事。这就是说,我国现行审计监督制度的建立是“基于经济体制改革和财政经济监督迫切的现实需要”,而不是胡乔木在“查阅国外宪法”时提出要建立而建立的。事实应该是,将实行审计监督制度列入我国宪法是由胡乔木首先提出来的。 二、国家审计或许本来就不是委托审计 《十辩国家审计》认为:“现代国家审计是基于公共受托责任而形成。言下之意是政府受人民委托管理国家财产,而国家审计再受人民委托去检查政府受托责任履行情况,并向人民及其代议机构(人大)报告检查情况,政府也可通过审计来证明并解除自己的受托责任。”这一观点值得商榷。 以我国社会主义审计制度的建立为例,早在1931年11月,中华苏维埃临时中央政府在瑞金成立之初,为巩固刚诞生的红色政权,克服和制止乱收乱支、贪污浪费现象,各根据地的一些地方苏维埃政权设立了经济审查委员会等组织,清理财政收支,查处贪污浪费,开展节省运动等活动。1932年8月,根据中央人民委员会的决定,中央政府财政部设立审计处。1933年9月,苏区中央政府成立审计委员会。该委员会由中央人民委员会直接领导,独立于财政委员会之外,负责监督检查各项财政收支的执行情况。1934年2月,中央执行委员会还公布了《中华苏维埃共和国中央政府执行委员会审计条例》。建国初期,为统一财政收支管理,中央政府要求严格执行预算决算制度、审计会计制度,加强对财政财务收支的监督。沿袭革命根据地、解放区的做法,中央和许多地方在财政部门设立审计机构,配备审计人员,开展审计工作。后来由于学习苏联经验,中央财政部原先设立的审计机构被财政检查(监察)机构取代,1952年前后,随着全国财政部门财政监察机构的统一建立,各大行政区的审计机构和省及其以下各级审计机构相继撤并。改革开放以后,“基于经济体制改革和财政经济监督迫切的现实需要”,我国恢复建立了审计监督制度。因此,我国现行国家审计制度是国家管理也可称之为国家治理中内生的一种制度安排。 三、国家审计的理论或许不应该建立在西方现代审计学基础上 《十辩国家审计》的一个核心观点是,“时到今天,公共支出真实性、合理性和有效性始终没有解决好,且问题越来越严峻,审计在反腐倡廉中的作用远远没有发挥出来”等等,就是因为没有像国外把国家审计设在议会那样设在人大。公共支出领域存在的问题是否越来越严峻不需要我在此评判,我想说的是,我国的国家审计理论或许不应该建立在西方现代审计学基础上。 西方现代审计学认为,审计是在财产所有权与经营管理权相分离以及多层次经营管理分权体制所形成的经济责任关系下,基于经济监督的需要而产生和发展起来的。也就是说当所有者不具体行使经营、管理权的时候,就请独立的、有专业能力的第三方即审计人员来实施监督。正是基于这一理论,西方学者认为国家审计机构设在议会监督政府,就是代表人民在管理国家财产,这也是所谓西方民主的一部分。我国的一些学者认同这一观点。但是西方的社会制度是建立在私有制基础上的,我国实行的是以社会主义公有制占主导地位的社会主义制度,我国的人民代表大会制度不能等同于西方的议会制度——在这里我不想就议会是代表全国人民还是代表利益集团等政治学问题展开论述。 单就西方现代审计学而言,“委托责任说”和民间审计(我国一般称社会审计)的产生是相吻合的,但是它不能很好地解释国家审计(包括内部审计)产生发展的实际。国家审计的产生远远早于民间审计,我国早在西周时期就出现了国家审计萌芽,它产生的理论是基于管理学中的“监督控制说”。西方学者不愿意也没有对国家审计进行系统研究,我国国家审计系统以外的学者也鲜有对国家审计进行系统研究的。由此导致,我国几乎所有高校使用的审计教材都是在西方现代审计学的基础上编写的,高校审计专业的毕业生对我国国家审计的发展状况知之甚少。审计署领导到安徽调研、2010年7月参加一个全国性审计研讨班在接受《中国审计》杂志记者采访时,我都提出过高校审计教材跟审计实践严重脱节的问题(《中国审计》2010年第20期《实践“呼唤”理论——中国审计理论研究现状透视》)。好在审计署已启动了国家审计学等审计教材的编写工作。 四、审计工作报告由政府提交人大常委会审议或许并无不妥 《十辩国家审计》认为:“审计工作报告在提交人大常委会审议之前,首先要由政府审查并同意;针对报告揭露出来的问题,人大常委会再要求政府及有关部门加以整改——这不是一个缺乏实质性监督意义的循环?”我认为,无论从现行法律还是从管理体制来看,这或许不能称之为“自我检查”。