三十年前起草“八二宪法”时,时为宪法修改委员会秘书长的胡乔木查阅国外宪法,发现许多国家的宪法中都有国家审计制度的规定,于是提出我国也应有这样的组织。 改革开放刚开始,维护经济秩序和加强国企监督任务艰巨,当时也的确要有个监督组织。但放在哪里最合适,财政部、政府还是人大?意见很不统一。当时主持宪法修改工作的彭真委员长认为,如果把审计放在人大,审计机关一开始的工作,如筹建、经费、办公条件等都很困难,事难办,为了审计事业的发展,还是应放在政府。但不少宪法修改委员会委员却认为,审计机关设在国务院,对国务院及其所属各部门的审计会碰到困难。 1982年五届全国人大五次会议通过了新宪法,宪法第九十一条对审计机关的设立及其职权作出规定:“国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行监督审计。”自此,中国成为全世界仅有的一两个把审计机关设立在政府的国家,从此国家审计在中国又被称为“政府审计”。 尽管审计制度列入了宪法,但对这一制度的争议(主要围绕在审计体制上)三十年来从未停止过。“审计风暴”之后更是愈演愈烈。有关审计制度的宪法条文,被全国人大代表和政协委员屡屡提出修正要求,这说明,到了好好重新审视这一制度的时候了。 一、国家审计或许不应叫“政府审计” 国家是包括领土、人口、主权和政治组织在内的统一体,而政府仅是国家之内的一部分人组成,如果说审计监督权是人民授予,体现的是全体人民或国家的意志,那么叫“政府审计”就不妥。 另外,政府有广义和狭义之分,广义政府指的是国家机构的总体,这种情况下叫“国家审计”或“政府审计”都一样;而狭义政府仅指国家行政机关,这时两者含义就不同了:如果审计机关设立在政府,叫“政府审计”则可,但如果设立在政府之外或出现“审计政府”,再叫“政府审计”就不妥了。 从现实称谓看,审计署全称是“中华人民共和国审计署”,简称“国家审计署”,言下之意它是国家的。 二、国家审计制度或许没有必要列入宪法 列入宪法是因为如此它就变得重要了?现实中很难说清,这要看宪法本身是否被全社会尊重和遵守。列入宪法它就发展快了?改革开放以来,中国各方面都取得了翻天覆地的发展,相比之下审计的发展可以说是最不明显的——一场“审计风暴”才让国人知道了还有一个已成立二十多年的审计机关。时到今天,公共支出真实性、合理性和有效性始终没有解决好,且问题越来越严峻,审计在反腐倡廉中的作用远远没有发挥出来——这不是审计人不努力,而是一开始在制度设计上,审计就远离了它对政府权力制约这一真正“大显身手”的阵地。 我们借鉴国外的做法把审计制度列入了宪法,但国外普遍是把国家审计看作对政府行政权力的一种制约机制,而我们一开始却是把国家审计看做是监督国有企业和治理经济秩序的设置,可见中外设立国家审计的出发点就根本不同。 为慎重和可行起见,当初完全可以通过党和国家“红头文件”来决定和推动审计机关的成立与发展。新中国成立以来诸多政府部门的立立撤撤、合合分分不常见吗?但如果一旦上了宪法,就难以再“拨乱反正”了。伴随中国改革开放以来许多有益的审计改革,因宪法条文所限难以启动,这也是一个不争的事实。比如,众多基层审计人员期盼的地方审计体制垂直化改革的试点就一直无法推行,因为宪法规定了地方审计机关由地方政府领导的体制。应该承认,我们似乎为了审计这个“芝麻”而丢了整个制度有效构建的“西瓜”。 三、国家审计本质或许还是一件未知的事 目前,何为国家审计本质?众说纷纭,就连审计机关高层观点也极不一致。比如前任审计长李金华认为国家审计就是“国家治理的工具”,或是“推动民主与法治的工具”。现任审计长刘家义在2008年首次提出国家审计本质是保障经济社会健康运行的“免疫系统”,后又在2011年提出,审计本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。 为什么在国家审计本质概念上难以达成共识?关键是用一般审计理论和逻辑难以概括现行国家审计制度和实践。现代国家审计是基于公共受托责任而形成。言下之意是政府受人民委托管理国家财产,而国家审计再受人民委托去检查政府受托责任履行情况,并向人民及其代议机构(人大)报告检查情况,政府也可通过审计来证明并解除自己的受托责任。 但现实情况是,审计实际被政府所控制,而人民作为审计真正的委托人却与审计之间并没有形成直接的、内在的联系,也没有形成审计结果直接向委托人报告的制度安排,因而国家审计并不是代表委托人监督受托人(政府)的设置。 现在许多对国家审计本质的解释,似乎与现实总有些脱节,总是没有捅破现实国家审计本质这层纸。 四、国家审计为人大服务现在或许还只是走过场 尽管有全国人大常委会委员说“离开了审计,人大的财政监督将无法进行”,但目前国家审计为人大服务(具体来说是配合人大财政监督职能实施)的主要体现,就是每年代表政府向人大常委会作审计工作报告。 现行法律和体制之下,政府对审计机关以及审计工作报告具有实质上的制约力和决定权,因而可以说,人大利用审计工作报告试图实施针对政府的财政监督只能是形式上的。审计工作报告在提交人大常委会审议之前,首先要由政府审查并同意;针对报告揭露出来的问题,人大常委会再要求政府及有关部门加以整改——这不是一个缺乏实质性监督意义的循环?