一、政策审计的含义及其在中国的发展情况 “公共政策是对全社会价值作权威性的分配”，戴维·伊斯顿一语道出了公共政策的重要性。公共政策具有普遍性与强制性，其既体现了政府需要维护的基本公共价值，如平等、正义，又直接关系政策影响对象的切身利益。而政策审计就是以提高政府管理水平和服务质量为目的，由国家审计机关对公共政策的合规性、效益性进行评价，对存在的政策漏洞和需要加强的政策提出建议。 政策审计应有别于绩效审计。最高审计机关国际组织《绩效审计操作指南》把绩效审计定义为“对政府活动、项目及组织的经济性、效率性及效果性进行的独立检查，并最终达到改善（政府活动）的目的”。绩效审计的核心是投入——产出模型，经济性就是在保证一定质量的前提下使成本最小化，效率性就是指现有资源的最大化利用，效果性就是达到约定目标。根据上述定义，政策只有在执行一段时间后才能评价该政策的经济性、效率性和效果性，这种政策执行情况审计多数与相应的专项资金审计结合进行，审计的视点囿于现有政策框架，提出的问题和建议主要针对资金使用管理中的制度漏洞。同时其采取事中审计或事后审计的方式往往会出现整改难的情况。而政策审计的对象是政策，与政策配套的财政资金支出只是审计内容的一部分，甚至不是必需的审计内容：审计目标既针对政策执行的绩效，也针对政策本身的合规性；审计时点结合事前审计、事中审计与事后审计，既能指出已执行政策的不足之处，也能对即将出台政策或尚未制定的政策提出专业建议。 目前政策审计在中国尚处于萌芽阶段。在审计实践方面，只有政策执行情况审计作为绩效审计的一种类型而存在，真正意义上的政策审计实践凤毛麟角。回顾近三年审计署及地方审计机关的审计结果公告、案例汇编，如审计署2009年的中央保持经济平稳较快发展政策措施贯彻落实情况审计、2010年的农村饮水安全工作审计、浙江省2011年对该省部分地方基本药物制度执行情况审计、上海市2010年对该市节能减排专项资金管理使用及有关政策落实情况审计，上述项目大都结合政策所涉及的专项资金审计，从评价政策执行结果开始，追溯政策执行过程中存在的问题，进而指出政策在具体制度、措施上存在的漏洞。这种审计模式虽然能够发现现有政策存在的不足之处，但受现有政策的限制，鲜有对政策建议的深入分析。在审计理论研究方面，政策审计服务宏观经济、增加公众知情权、提高政府透明度的作用已有所涉及，也有审计人员对公共政策审计的适用范围、具体内容及审计方法进行了探讨。但是这些研究仍然把政策审计归于绩效审计即政策执行情况审计，尚未形成较为独立、系统、完整的理论框架。 尽管如此，越来越多的理论工作者及审计人员把目光投向了政策审计，审计署审计科研所《国家审计服务国家治理的有效性研究》报告中就提出要“注重国家审计在公共政策方面的贡献”，并明确指出国家审计除了能对公共政策发表独立意见以外，还能提出切实可行的政策选择方案，甚至提出新的思想和理论，影响未来的政策选择。这一观点已经包含了政策审计的三大内容，政策审计作为审计服务我国国家治理的一种新模式呼之欲出。 二、国外开展政策审计的情况 综观国外政府审计的职能，虽然财务审计与绩效审计仍然是其主要业务内容，但无论是政府审计职能的法律规定还是具体业务实践，都表明它们早已开展了政策审计的探索。法国宪法第47条第二款第1段规定，法国审计法院的职责在于帮助议会和政府监督财政法案、社会保障财政法案的执行以及评估公共政策。公共资金财务审计与绩效审计被统归于“审计公共管理”的职能下，而评估公共政策的职能则与审计公共管理职能并列。这表明政策审计已成为法国审计法院的一项单独职能。美国政府问责办公室（原美国审计总署，2004年改现名，以下简称“GAO”）具有五大职能，与政策相关的有两项，分别是“就政府项目和政策在多大程度上达到目标进行调查”及“进行政策分析，提出交由国会考虑的选择方案”。如果前者可以理解为政策绩效审计的话，那么后者就只能属于政策审计的范畴。以GAO于2011年6月公布的题为《核材料：美国能源部贫化铀尾矿可能成为美国政府收入的一个来源》的报告为例，该报告首先质疑了根据现有法律美国能源部是否具有按现状出售其贫化铀库存的权力，随后提出美国能源部能够采取两个方案替代目前按现状出售贫化铀尾款的政策，一是再浓缩后出售，二是无限期地储存，同时分析了这两种方案的利弊。上述案例包含了政策审计的两大内容，一是对政策的合规性审查，二是对政策方案的分析及建议，而GAO在该项目中并未对相关政策的财政支出的绩效进行评价。 从上述案例也可以看出，GAO对政策的合规性审查范围广泛，而某些国家审计对政策的合规性审查仅限于会计审计范畴，如德国联邦审计院。德国《联邦预算法》第102条规定，由议会发布的与联邦财政收支、预算有关的法律法规或解释或对联邦预算有所影响的政府机关、事业单位建立、变革或终止时，应当立即告知联邦审计院。其他联邦机构颁布前述相关法律或解释应当知会联邦审计院。第103条规定有关联邦预算法的实施细则在颁布之前，应听取联邦审计院的意见；国家参与的跨国或国际组织的相关预算、会计以及审计法律法规在通过或修改之前，政府主管部门应听取联邦审计院的意见。法律法规是政策的主要表现形式，政策法律化也是政策合法化的重要形式。德国联邦审计院的职能表明对政策制度的合法性审查可以也应当成为政策审计的主要方式。
