一、依法定责而治是国家治理的根本途径 历史上每个时期对国家治理的内涵都有着不同的理解。但这不意味着人们无法认识国家治理，无法掌握实现国家有效治理的途径。国家治理可被概括为在一个既定范围内维系秩序运转的所有公共部门、私人部门的正式和非正式的制度安排、组织形态和治理机制以及对国家和社会事务进行控制、管理和服务的过程。其最终目的是通过协调政府、市场与社会三方，促进资源在全社会范围内的有效配置，推动经济、社会、民生的持续、全面、均衡发展。因此，国家的有效治理表现为政府安邦定国的有效程度，取决于政治体制是否具备强大、自律、内聚以及治理机制是否能够充分发挥揭示、抵御、改进和预防等免疫功能。 中国共产党第十五次、第十七次全国人民代表大会确立、发展了依法治国的理念。这就从此宣告我国开始摒弃人治传统，走上通过法治来实现国家富强、民族复兴之路。然而，依法治国思想仅仅为我们指出了一个未来的治国方向，却并没有告诉我们具体的实现途径。美国著名政治学家斯科特·戈登揭示了法治具有的两重含义：一是国家法律适用于所有公民（包括法人）；二是国家的权力必须通过既定的正式程序行使。法治的核心思想是依法治理国家。而“法”作为一种社会契约必然规定着缔结双方的权利和责任。因而，国家治理方略的落脚点在于对政府权力的控制以及政府责任的落实。 政府作为组织是有法律地位的。《宪法》对政府的设置与职权进行了规定，但却没有明确政府应具有哪些责任。人民通过《宪法》实现对政府的授权，正确行使这些职权本身就是政府的责任，但是政府的责任由法律予以规定才符合法制社会的基本原则。政府作为行政机关依法对国家进行治理，若没有正确行使法律所授予的权力，则必须承担由此而引发的法律责任。因此，政府的责任是恰当行使法律规定的权力。遗憾的是，现实中公众媒体较多关注政府因“作为不当”而应承担的责任，而对政府的“不作为”这种隐性的责任缺位缺乏了解，造成了对政府约束的局限性。显然，与其让政府限制权力的使用，不如在明确政府责任体系的基础上，将权力滥用的冲动内化为获得责任解脱的需求。可见，明确责任，进而落实责任，是我国完善国家治理的关键所在。 二、国家审计是国家治理内生的重要组成部分 国家审计是国家基本政治制度的重要组成部分，也是国家治理的重要组成部分。从系统论的角度看，国家审计就是实现国家的“良治”，保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”。它的免疫特性在于审计以公开性为原则，以人民赋予的权力保护人民的利益，依法以权力监督，制约权力的行为，防止权力异化、权力滥用。它是国家治理“内生”的组成部分。 不同国家经济基础的自然差异决定了社会制度的不同，因而也使得不同国家的国家治理目标迥然相异。国家审计作为国家治理的一部分，国家治理需求的不同也决定了国家审计体制的差异，从而使国家审计的方向由国家治理的目标决定。世界各国在不同历史时期，因政治制度的差异和国家治理目标的不同，使得国家审计的目标和作用存在较大区别。这就说明，理论上，一国的审计目标不能出现国际化或他国化的情况，它总是为一国特定时期的上层建筑服务，表现为突出的“国家化特征”。而审计作为社会文明化进程的催化剂，国家治理的“免疫系统”，在实现对行政权力的制约中充当了“经济警察”的角色；在党派斗争中它呈现中立状态；在对公众负责的职能活动中，它具有鲜明的倾向性。那么审计目标随国家治理目标的变动便会干扰免疫系统作用的发挥，破坏监督、检查和处罚作用，也会损坏它的中立性，从而影响公共受托责任制衡体系的平衡。 因此，为了保证“免疫系统”的独立性以及权力“受托责任”的充分履行，国家审计的目标应紧扣“依法治国”这一治国方略，彻底撅除审计中“人治”可能生长的土壤。而“依法治国”方略的实现以“宪法”为保证，通过人民代表大会制度得以巩固。这就说明“依法治国”思想本身就建立在“责任”的基础上，这也与国家审计的理论基础不谋而合。所以，不论从审计功能的完备程度来讲，还是从国家治理方略的达成途径来说，国家审计做为“依法治国”的实现手段是较为合理的。 三、审计问责是国家治理方略实现的工具选择 审计问责的实质是对政府审计中涉及的受托个人或组织受托绩效与依法履职程度的一种“权责对等”式的公允评价和责任追究。其意义在于：它固化了问责中的委托一代理关系，使这种关系所包含的利益冲突能够在规则下得到有序的协调，是强化政府责任、提升行政管理水平、推进良治目标实现的首选工具。 （一）审计问责实现国家治理方略的作用机理 1.基于审计问责的多重委托一代理关系结构 良好的国家治理在于政府切实履行责任，有效运用公众委托的权力，实现公共资源的优化配置。一旦政府动用了公共资源，即发生委托一代理活动，公众与政府之间存在的契约关系便发生效力。权力委托人既有权利也有义务向受托方问责。中国的国家审计以行政型为主要特征，是多层委托一代理关系中的一个环节，即一个基于委托一代理关系而产生的，又有相对独立性的委托一代理关系。如图1所示，位于第一层级的国家审计机关接受了委托人对代理人的审计委托，拥有了对官僚体系的全部审计权。这时第一层级的审计机关又根据经济性原则分设第二个审计机关，完成对相应的政府机关的审计工作。这就产生了“第二个委托一代理关系”和“第二个契约关系”，即原来的委托人具有了“双重委托人”身份，“他”既可以向第一层级的代理人问责，也可以向第二级的审计机关问责。同时，第一层级的审计人也有了双重身份，成为第二级审计人的委托人，不仅要对各级代理人的审计工作负责，还有对下级审计机关的问责权，形成“第三个契约关系”。
