国家治理是指国家机关为了实现其目标，通过一系列的制度安排，配置和运行国家权力，协同其他主体，共同管理公共事务，确保国家安全，推动经济发展，使社会处于理性的发展轨道。审计问责作为国家治理制度集合中的一项特殊安排，是指审计机关根据法律的规定，对审计相对人破坏财经秩序、侵害社会公共利益的行为进行追究。审计问责具有制约行政财权、完善政府治理的“硬”功能，因而成为国家治理不可或缺的工具。 一、审计问责：国家治理的工具选择 国家审计是由审计机关代表国家所实施的审计，其初级目的是督促审计相对人依法、高效理财，最终目的是提高政府治理能力，实现国家良治。审计问责不仅包括审计机关对审计相对人实施处理处罚，还包括鉴证经济责任、披露财经违法行为等。审计问责的实质是国家审计机关对审计相对人的受托经营绩效与依法履职程度的一种“权责对等”式的公允评价和责任追究。随着依法治国的深入，国家治理的法治特征日益固化，审计问责日益成为强化政府责任、实现国家良治的重要工具。 （一）审计问责具备实现国家良治的工具理性 当今各国，国家良治的目标是促进经济社会的持续发展和国家的长治久安，其中政府的主要作用是通过制度供给和秩序维持为经济社会的发展提供有效空间。根据强制力强弱程度的不同，国家的治理工具可分为信息引导、市场调节、组织工具和法律强制。现代审计通过开展不同类型的审计以及实施不同的审计行为影响着这些治理工具，进而成为制约行政财权，帮助实现治理目标的工具。 1.信息引导。审计问责通过对财经信息、绩效信息和责任信息的选择性供给，促使目标群体更新理念、矫正行为，为国家治理新思维的实施提供技术支持。审计问责的主要特征是审计机关不直接参与解决某些公共问题，而是利用自己所掌握的信息资源来治理国家。相对于其他治理工具而言，信息引导的强制力弱、行政成本低、影响范围广，但对某些需要强制力保障才能解决的问题，它的作用则有限。遗憾的是，目前理论界对信息工具的应用缺乏深入研究。在审计实践中，审计鉴证、审计评价、审计建议和审计公告等引导社会主体关注责任，迫使责任者积极履行职责，以无形之手完善国家治理。 2.市场调节。审计问责作为一种责任追究机制，它的核心就是对市场经济背景下政府职责的高度关注。审计问责利用市场法则，对财政资金的流向、使用和效益作出客观交代，从而激发财政资源使用者的创新意识、效率意识和成本意识，维护市场秩序，促使政府利用价值规律，将国家治理的部分工作交给社会主体，从而实现良治目标。随着市场经济的深入、政治民主化的推动，国家治理中增加了诚信、民主、法制、责任等元素，审计问责从促进预算执行的“单一责任”转向维护市场秩序与保障经济安全等“多重责任”，该工具运用的领域和深度均在拓展。审计维护市场秩序、保障经济安全的作用就是这一工具的具体体现。 3.组织工具。审计问责作为一种问责财经责任的组织范式，一般借助于强制性的目标管理、绩效考核、过错追究等手段实现国家良治目标。审计问责具有直接性，它直接运用行政资源服务于治理目标：它还具有一定的强制性，常采用命令——服从这一方式。组织工具长期在政治、经济、社会中发挥着重要作用，常见的形式有国家计划、政府间合作和任用领导干部等。在现实中，预算执行审计促使国家预算执行符合国家治理规划；经济责任审计为领导干部的任用提供鉴证，促使领导依法理财；绩效审计促进政府节约行政成本，以尽可能少的财政投入提供尽可能多的公共服务，从而构建一个高效、经济的责任型政府。 4.法律强制。法律强制是法治国家的基本治理工具，也是其他工具的重要保障。国家通过经济立法，利用法律的定纷止争和强制保障功能，促使社会主体依法行为，以实现有序治理。审计问责实质上是法治的手段和表现形式，它主要通过法律强制对行政财权和审计行为进行制衡和监督，促使审计相关方依法行为，以实现依法理财、有效理财。从制度经济学视角看，国家治理就是国家通过一系列的制度安排，加强主体合作，增进社会福利。因为法律制度具有相当的形式理性、相对的稳定性并由强制力保障，从而使该工具为世界各国采用。它的具体表现形式有立法、执法和法律适用。审计中的审计立法、审计决定、审计强制措施等就是法律赋予国家审计强制力的表现。审计发展的历史告诉我们，现代审计本身就是民主与法治的产物，是国家治理过程中的一项制度安排。 此外，政策手段以其快速、灵活和一定的强制性而成为组织工具和法律强制的重要补充，国家审计通过问责与制度，促进政策完善。由以上分析可知，无论何种治理工具，审计问责以其综合性、普适性而作用于各类治理工具，甚至成为某些治理工具的作用基础。 （二）多数国家实现审计问责的法定化 任何实现良治的国家，均有一套良好的问责制度作为保障。早在1977年，最高审计机关国际组织《利马宣言》就在其总则中指出，“审计本身不是目的，而是控制体系不可缺少的组成部分。这种控制系统的目的是……使当事人承担责任、赔偿经济损失或采取措施防止重犯，至少也要使今后更难发生。”许多国家的审计法规也对审计问责作出了具体规定（见表1）。
