从“三公消费”谈国家治理视角下国家审计的作用

      一、引言

      2011年7月8日，国家审计署刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上作了题为“国家审计与国家治理”的重要讲话，他提出：“审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’，是国家治理的重要组成部分。国家审计应在国家治理中发挥重要作用。”国家审计对于国家治理至关重要，是国家治理的一个有效工具，是国家依法用权力监督制约权力的行为；另一方面，国家治理需要国家审计，国家治理为国家审计指明发展方向。

      “治理”有管理、统治之义。任何组织都需要治理，并建立有效的治理机构，国家作为一个庞大且复杂的组织，同样离不开治理。国家治理是指国家机关为了实现经济社会持续发展的目标，通过一定的制度安排和体制设置，协同市场和公民共同管理社会公共事务，推动经济和社会和谐发展的过程。其实质是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民的利益，保持社会稳定，实现科学发展。

      审计因受托经济责任而存在，国家审计由国家治理的需要而产生，而国家审计参与国家治理的内在动因也是基于公共受托责任（如图1所示）；同时国家审计是国家治理的重要组成部分，国家审计在国家治理中发挥着重要的作用。例如提高政府的透明度、防止贪污腐败、维护国家经济安全等。本文从“三公消费”的公开来论述国家审计在国家治理中所起的作用，探讨国家审计的重要性，并对国家审计的发展作一展望。

      

      二、“三公消费”需要审计

      “三公消费”，又称三公经费，是指政府部门人员因公出国（境）经费、公务车购置及运行费、公务招待费产生的消费。随着公众意识的增强，公众要求监督政府支出的呼声逐渐高涨，而近两年，利用互联网和微博的迅速发展，政府也逐步在实行信息公开化。国务院常务会议要求中央部门在6月全国人大常委会审议批准中央财政决算后，公开2010年三公经费决算支出和2011年三公经费预算支出。

      然而，从目前“三公消费”的公开情况来看，信息公开似乎并未落到实处，而更像是在走过场。首先，“三公消费”的公开仅仅停留在晒账单的阶段上；其次，公开的“三公消费”数据是否真实和准确，我们无从得知；最后，公开的“三公消费”只是一个汇总的数据，对于资金具体花在哪些项目上，相关部门并未进行分析和说明。

      “三公消费”对公众晒出的账单，就如同上市公司对市场公开未经注册会计师审计的不知真伪的财务报表一样。对于公众来说，这笔账单并不明了，因为大多数部门只是交代几个简单的数据，既没有解释哪些消费项目属于三公消费，也没有对数据进行具体项目的划分。

      “三公消费”的公开只是一个开始，公众的知情权、参与权、质询权的实现必须依托于国家审计程序的执行。依据代理理论，社会公众作为委托人将公共资源配置权委托给了政府主管部门，接着执行机关接受主管部门的授权来行使这一部分权利，委托代理关系的形成，也是多数人权利交由少数人进行组织、领导和控制的过程。但是，由于委托人与代理人之间存在的信息不对称及相关制度的不健全，公众无法直接有效地对权利的行使进行监督和评价，这样，委托人和代理人之间产生了矛盾。

      2011年11月21日，国务院法制办公室公布《机关事务管理条例（征求意见稿）》，明确机关运行经费支出、资产配置和服务保障标准的原则。尽管相关原则已公布，但本文认为，为了反腐倡廉，从而更好地进行国家治理，需要对“三公消费”进行审计，同时，审计部门需要对中央部门“三公消费”的预算执行情况及“三公消费”的合法性和合规性发表独立的审计意见，将审计结果对外公开。

      三、国家治理视角下国家审计的作用

      在国家治理视角下，国家审计通过预算执行审计和公告，揭露违法违规问题和规范权力行为，揭示和反映体制、机制、制度方面的问题，维护和推动完善民主法治。我国现行政府信息不公开的机制与腐败有密切的关系。由于我国政府及政府工作人员在行使权力时，信息不公开、工作也不透明，公众难以得到与政府有关的信息，这就为“权力寻租”创造了条件。这种治理机制带来的问题是破坏了社会主义市场经济秩序，也阻碍了我国经济的发展和社会的进步。腐败表现为滥用公权谋私利，是国家治理中最严重的威胁。作为国家治理的重要手段和组成部分，国家审计在反腐倡廉建设中发挥着不可替代的作用。

      （一）国家审计发挥着重要的监督作用

      按权力职责划分，国家治理系统包括决策系统、执行系统和监督系统，这三者紧密联系，相互制衡，相互作用。国家审计是监督系统中最重要的组成部分，对决策系统和执行系统进行监督和揭示，最大地发挥着免疫系统的功效。国家审计对中央政府及各个部门的财政收支情况、预算决算情况，大型国有企业的经济活动进行监督和评价，纠错查弊，结合经济责任审计与绩效审计，不断提高国家资金的使用效率，确保资金使用获得预期的效果，对于贪污腐败问题予以坚决打击并逐级问责，促进了国家治理大系统有效的动态反馈。“三公消费”只有经过审计，国家资金使用的合法性和合规性才能得到合理保证。