当前，《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国审计法》（以下简称《宪法》、《审计法》）赋予审计机关重要职责之一的财政审计所面临的政治、经济、法治环境和形势发生了较大变化，特别是随着政府诸多公共财税政策改革的推行及完善、支持这些政策改革的现代信息技术与方法被广泛和深入地应用于其中，以及人大、政府和社会各方面对审计机关履行财政审计法定职责效能和结果要求越来越高等情况变化。笔者认为，如何应对这些变化及要求，并履行好审计机关财政审计法定职责和发挥好其建设性作用是值得研究的重要课题。 一、关于政府公共财税政策改革现状、审计机关财政审计履职情况的分析 （一）对政府公共财政政策改革现状、审计机关财政审计履职情况的分析。 1.分析政府公共财政体制政策调整引起财政收入结构变化情况。1994年全国实行的分税制财政体制体策是以流转税为重点的税制改革，主要是解决收入问题，具体讲就是解决中央财政收入在全国国内生产总值（GDP）和全国财政收入中的比重问题。据有关资料，全国财政收入占GDP的比重，由1993年的12%逐步上升到2011年的22%（2007年至2010年分别为16.8%、11.1%、20.1%和26%）；中央财政收入占全国财政收入的比重，也由1993年的22%提高到2011年的49.5%（2007年至2010年分别为54%、53.3%、52%和51%）。以上表明，经过近二十年政府分税制财政体制政策改革，我国基本上实现了提高中央财政收入在全国国内生产总值和全国财政收入中的比重的目标。上述政策做法与国际上通行政策做法比较一致（但中外财政体制是存有一定差异的，应加以区别），即按照市场经济国家做法，政府管理权限逐步向地方下放，支出责任也同时交给地方，但财政收入并未相应分散，中央政府集中和控制着全国财政收入的主要部分。同时，在通过政府公共财政政策制度设计与安排进行各类转移支付补助等，以促进全国地方财政经济平衡发展，逐步实现全国地方基本公共服务均等化的目标。 2.分析政府诸多公共财政政策改革推行情况。随着我国社会主义市场经济体制政策改革的不断完善和深入，迫切需要对现行的政府公共财政支出政策实行改革，以消除政府公共财政大包大揽、支出缺位和越位、参与社会竞争性领域和基本公共服务均等化发展不平衡等一系列问题，建立与社会主义市场经济相适应的政府公共财政政策框架体系，以实现政府为社会提供良好的公共服务和管理的目标。为此，中央对现行的政府公共财政政策进行了一系列改革，即通过实行部门预算、国库集中收付、非税收入管理和政府采购等制度来实现这一目标。（1）推行部门预算制度情况。2011年，内蒙古自治区（以下文中提到“自治区”或“全区”，均指内蒙古自治区。编者注）本级有85个一级预算单位实行了部门预算，其中教育厅、国土厅、环保厅、农牧业厅、卫生厅等11个部门的预算受到了人大常委会财经委的全面审查，其余单位的部门预算在人大常委会财经委备案。（2）推行国库集中收付制度情况。2011年，自治区本级行政事业单位的工资已全部实现统发，已有97个部门、1409个预算单位纳入了国库集中支付范围，通过集中支付的财政资金达到498.4亿元，占同期自治区本级一般预算支出的87.7%。其中：财政直接支付资金350.5亿元，财政授权支付资金147.9亿元。同时，目前已有14个盟市的14872个预算单位纳入了国库集中支付范围，通过集中支付的资金达到1637.4亿元，占同期预算总支出的67.8%。其中：财政直接支付1064.5亿元，财政授权支付572.9亿元。（3）推行政府采购制度情况。政府采购项目范围和资金规模得到有效扩大，2007年至2011年，全区编制政府采购预算分别为102.1亿元、148.9亿元、194.5亿元、295.3亿元和371.6亿元，实际执行采购预算分别为90.6亿元、133.8亿元、175.9亿元、263.4亿元和339.4亿元，分别占编制预算的88.7%、89.9%、90.5%、89.2%和91.3%，分年度分别节约财政资金11.5亿元、15.1亿元、18.5亿元、31.9亿元和32.2亿元，每年平均节约资金率达到10%左右。同时，自治区本级一级预算部门（单位）在编制部门预算中均已列编采购预算。采购资金包括预算内资金和其他财政资金，采购范围包括货物、工程和服务三大领域。2007年至2011年，集中采购的比重分别占到76.6%、70.5%、64.2%、68.8%和57.9%，分散采购的比重分别占到5.1%、7.9%、4.1%、6.3%和6.2%，公开招标的比重分别占到64.5%、67.7%、64.5%、77.8%和79.4%，财政直接支付的比重分别占到71.3%、63.2%、68%、55.3%和55.6%。（4）推行非税收入管理制度情况。政府非税收入管理制度政策实施效果明显，主要是在全区建立健全了非税收入管理政策、加强了非税项目及财政票据管理和强化了非税收入征管及稽查等。①非税收入涵盖了行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资本经营收益和财政资金存储产生的利息等资金。②非税收入完成和缴入国库（专户）情况。一是2007年至2011年全区预算单位缴入财政专户的非税收入分别为91.9亿元、103.4亿元、116.4亿元、134.7亿元和60亿元。二是2011年财政及相关部门在全区各国有商业银行设立代理非税收入收缴网点257个，有非税收入单位资金缴入专户率为100%。三是2011年全区预算单位纳入预算管理的非税收入为1195.5亿元，其中自治区本级通过电子单据实现并纳入预算的非税收入为129.2亿元。四是2007年至2011年全区缴入各级国库列一般预算收入——非税收入分别为144.5亿元、186.2亿元、274亿元、317.2亿元和371亿元。上述政府推行的综合财政预算制度、部门预算制度、国库集中收付制度、政府采购制度、非税收入管理制度、财政资金绩效考评制度等，为建立政府公共财政框架体系奠定了基础。同时，加强了财政管理，提高了工作效率和资金效益。 3.分析政府公共财政收支分类制度推行情况。全区各级政府财政推行公共财政收支分类制度改革后，对政府收入和支出进行了类别和层次划分，基本上做到了较为全面、准确和清晰地反映政府财政公共收支活动。同时，政府收支分类科目对编制政府预决算、组织预算执行以及预算单位进行核算都发挥了应有的作用。笔者认为可从以下三个方面进行分析。（1）推行政府公共财政收支分类制度的目的：①消除原政府公共财政收支管理中与市场经济体制下政府职能不相适应问题。②消除不能清晰反映政府公共职能活动问题。③消除财政管理的科学化和信息化受到制约问题。④消除影响财政经济分析与决策和财政管理与监督的问题。（2）推行政府公共财政收支分类制度的内容：①对政府公共财政收入进行统一分类，以全面反映政府各项收入。收入分类全面反映政府收入来源和性质，涵盖了预算内收入、非税收入、保险基金收入等应属于政府收入范畴的各项收入。②建立公共财政支出功能分类体系，可清晰地反映政府各项职能活动。支出功能分类不按经费性质设置科目，而是根据政府管理和部门预算要求，统一按支出功能设置类款项三级科目，类级科目综合反映政府职能活动，款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某方面工作，项级科目反映为完成某方面工作所发生的具体支出事项，其可清楚地反映政府支出的内容和方向。③建立政府公共财政支出经济分类体系，可全面和明细地反映政府各项支出的具体用途。这一分类是进行政府预算管理、部门财务管理以及政府统计分析的重要手段。（3）推行政府公共财政收支分类制度的作用：①可全面和清晰地反映市场条件下政府收支活动，合理把握财政调控力度，优化支出结构，提高财政运行效率。②可深化部门预算、国库集中支付等改革，增加预算透明度，强化财政监督。③可建立高效实用的财政统计分析体系，便于信息交流。 4.分析政府公共财政目前存在共性问题情况。前已述及，政府公共财政政策改革虽然已取得了较大的成绩，但是仍然存在体制、机制和制度较深层面上的问题。因此，审计机关要通过有效的财政审计监督和发挥建设性作用来促进以下问题的消除。（1）政府预决算编报还不够完整、真实和规范。①未按规定编报一部分上级补助收入预算和未将政府性基金纳入政府预算向人大报告。②一部分资金虚列预算支出后转入财政专户等，通过无项目结转支出方式留存财力性资金，以少反映当年净结余。③政府预算在执行中追加追减问题较为普遍，这极大地削弱了预算的约束力。（2）部门预算管理还不够规范。①政府财政部门批复的部门预算与向人大报告的政府预算不够一致。部门预算收支总额数大于财政部门汇总的部门数，财政部门只将其中一般预算、政府性基金预算收支编入向人大报告的政府预算中，其余事业、经营收支等未编入政府预算向人大报告。②政府部门预算和决算差异较大。③政府预算不够细化，财政部门年初批复到部门和项目的预算比率较低，预留比例较高。（3）尚未实行国有资本经营预算制度。①政府尚未建立和实行国有资本经营预算制度。②政府国有资本经营收益收缴不到位。③政府已收取的国有资本经营收益未纳入预算管理。目前国有资产收益的收缴、使用和管理以及国有资产收益预算和决算的组织实施，均由政府国资部门负责，单独报政府、人大审议。（4）非税收入管理不够规范。①政府部分非税收入应征未征、应缴未缴。主要是土地出让金占较大部分。②一些部门的非税收入应纳入未纳入预算管理。（5）财政资金管理不规范。①政府财政资金结存较大，影响资金使用效益。②财政部门在商业银行多头开设银行账户，存储分散，影响财政资金安全。③财政资金不但存在结存较大、未能及时形成有效需求的问题，而且还存在不断扩大举债规模的问题。（6）政府债务问题突出，财政安全隐患大。①政府债务规模较大，举债主体多样，家底不清。②政府债务还本付息压力较重，借新还旧比重较高，基层政府逾期债务情况较为严重。③政府融资平台公司债务所占比重较大，潜在债务多，还贷资金来源缺乏保障，管理不规范，加大了财政风险。（7）政府财政体制政策有待完善。①政府间事权与财力不完全匹配的矛盾较为突出。一是事权划分不够清晰，财权划分不够科学。因政府分税制财政体制改革采取渐进式改革路径，即在保证原财政包干体制下地方政府既得利益的基础上，只对财政收入进行了划分，而对不同级次地方政府间事权和支出责任的划分不过细化，特别是对财权的划分未按地域和经济发展状况进行，而是采用一刀切的方式，致使地方政府的职能范围不够明确和具体，财权重心上移、支出重心下移，造成地方政府的财力与事权不相匹配问题较为突出。二是地方政府事权稳定性较差，被动扩张性支出压力较大较重。主要是法定和达标等刚性支出的项目较多和金额较大，制约了地方政府财政支出的自控性。②地方政府性收入结构不尽合理。主要是非税收入成为政府性收入的主要来源之一，造成基层政府对上级转移支付资金依赖性较强，但上级转移支付中专项转移支付比例较高，致使基层政府可控的财力较少。③现行政府公共财政转移支付制度政策不够完善，导致地方政府间财力不均衡问题较为突出，基本公共服务供给水平差距较大。一是中央财政采取存量不变、增量调整的方式，对下级财政实行税收返还，这在一定程度上抵消了通过一般性转移支付来均衡地区间财力差异的政策效果，加剧了地区间财力失衡。二是一般性转移支付比重较低，影响了均衡地区间财力作用的发挥。一般性转移支付作为缩小地区间财力差距的政策工具，对实现基本公共服务均等化和国家主体功能区政策目标具有重要作用，但目前上级财政对下级财政一般性转移支付资金规模和所占比例都比较小，影响了这一政策目标的实现。
