论政府绩效管理与绩效审计

      一、引言

      1991年，国家审计署在全国审计工作会议上首次提出：“在开展财务审计同时，逐步向检查有关内部控制制度和效益审计方面延伸”。随后，我国地方审计部门（如青岛、深圳）开始开展绩效审计，并取得良好的审计效益，得到当地政府及人大的肯定。2003年7月，审计署在《审计署2003至2007年审计工作发展规划》中指出：“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计分量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右”。审计署在《2008至2012年审计工作发展规划》的通知中进一步强调在注重真实性、合法性审计的同时，全面推进绩效审计。自20世纪90年代以来，绩效审计在审计机构开展的审计业务中所占比重呈逐年上升的趋势。但与国外相比，我国绩效审计所占的比重还相对较低，绩效审计业务的发展还不平衡。

      二、文献综述

      对于政府绩效管理与绩效审计，国内外学者做了很多研究。1948年，阿瑟·特在《经营审计》一文中提出“绩效审计”的最初概念。1977年，最高审计机关国际组织在第九届会议上发表了著名的《利马宣言》，强调国家审计机关除了开展财务审计外，还应对政府、公营部门开展3E审计。Stuart等认为独立性、权威、探索、综合和信息发布这5要素构成了绩效审计的概念框架。Dittenhofer认为特定目的的审计计划、专业化的审计人员、政府导向的审计范围、政府报告是政府绩效审计模式的主要特征。Johnsen等认为绩效审计报告有助于改善和提高政府的公共管理水平。Pollitt认为国家审计应当对公共组织行为的合法性做出判断，帮助公共组织改善业绩。Gronlund等研究发现瑞典审计委员会很少开展传统的VFM审计，而是采用改进后的VFM审计与合法性审计相结合的审计模式，并将绩效审计划分为8类VFM审计和3类合规性审计，形成24种组合。我国自20世纪80年代引入绩效审计以来，大量学者对绩效审计进行了研究。吴勋认为我国绩效审计的发展瓶颈是由于评价指标不科学、审计目标相对单一、审计结果不受重视等原因引起的。王慧、欧阳日辉认为绩效审计的评价标准应当满足可调整性、可计量性和可实现性。本文结合政府绩效管理手段以及绩效管理体制下的政府行为，深入探讨政府绩效管理与绩效审计相互作用的机理。

      三、绩效管理与绩效审计

      （一）政府绩效与绩效管理体系

      1928-1933年，西方发达国家出现严重经济危机，政府部门为了应对财政资金紧张、官僚作风严重的不利局面，开始引入企业管理思想，大力开展绩效管理，并建立与之相配套的预算管理制度，努力提高政府部门的运作效率和运营效果。绩效管理有助于促使政府部门在资源有限的情形下，合理地配置财政资源，充分调动和发挥政府部门的积极性，加速促进社会、经济持续、健康、高效地发展。政府在从事绩效管理时，需要处理好短期绩效与长期绩效的关系；需要处理好政府内部与政府外部环境以及政府内部各个子系统之间的平衡与协作关系。一个良好的政府绩效管理体系应从系统的角度出发，全面、综合地对政府行为、活动进行审视和管理。具体绩效管理流程如图1：

      

      1.政府目标与规划

      为了规划当地的发展，政府部门需要在立足当前客观实际的基础上，从可持续发展的角度，制订发展目标和政策，规划社会、经济的发展途径和手段，合理配置资源，实现资源效用最大化。然而，由于政府规划不当，常常导致资源严重浪费，给国家造成重大损失。造成规划失败的原因主要有：（1）发展规划未经严格科学论证。一些地方政府的发展规划建立在领导权威的基础之上，缺少对当前的客观现实情况进行深入调查、研究和科学预测，缺乏对当地社会、经济发展规律的科学认识。（2）为了追求个人政绩而规划不切实际的项目。一些地方政府部门没有牢记为人民服务的宗旨，没能切实提高人民生活和满意度，提高当地居民的收入、安全、环境、公平和可持续发展能力，而是大力追求个人政绩，大造不切实际的面子工程，甚至有个别人为了突显个人政绩不惜弄虚作假。

      2.政府预算

      为了完成既定的规划任务，政府部门需对任务的工作量进行合理预测，科学地编制项目及政府活动的经费预算。部门预算金额过少将会导致任务难以完成，工作质量不高。相反，部门预算金额过高将导致资金闲置和浪费。为了保证政府经费预算的高质量，政府部门在预算前，应对产出结果与产出效果之间的因果关系进行分析，弄清实现预期产出效果的关键因素，以确定未来的工作任务和工作重心，并在此基础上确定完成具体工作任务的最佳实施方案，然后编制项目所需经费。

      3.权责划分与激励机制

      政府各个部门的工作既包括直接由各部门承担的工作任务，也包括各部门对其他政府部门的协作任务。政府部门应当建立健全管理制度，明确各部门为完成各种直接、间接工作任务而依法享有的权利和应承担的责任，并对任务进行合理分解，层层落实到部门各个具体责任人，并与之签订目标责任书。同时，建立部门业绩评价指标、评价方法及奖惩措施，作为对部门成员业绩考核、晋升、奖惩的依据，对部门成员不当行为实行问责制度。

      4.部门风险防范与监管

      由于政府经费源于国家，政府各个部门在使用资金的过程中，容易出现挪用、浪费财政资金的现象，严重影响了政府目标的实现。为了更好地实现政府既定目标，政府部门应评估为实现目标所面临的各种风险，并制定相应的规章、制度，利用部门内部、外部监督机制（如审计机关、新闻部门等）防范和监管各种重大风险和不法行为。