《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出，金融审计要以维护安全、防范风险、促进发展为目标，服务国家宏观政策，推动金融改革，维护金融稳定，完善金融监管，推动建立高效安全的现代金融体系。那么，政府金融审计维护金融稳定的理论基础和必要性是什么？我国政府金融审计的现状如何，存在什么样的问题？为有效实现维护金融稳定的目标，政府金融审计应采取什么样的具体对策与措施？本文拟对此进行分析，以期对我国的政府金融审计与金融稳定的理论研究与实践有所启示。 一、政府金融审计在维护金融稳定中的理论基础与必要性 金融稳定是宏观经济稳定和社会稳定的重要内容和表现形式之一。市场经济的参与者如普通的居民、企业等都需要一个稳定的金融系统进行借贷、汇兑、交易等金融行为。一个稳定的金融系统有利于经济社会的持续协调发展。从这个意义上说，金融稳定可以说是一个具有正的外部性和非排他性的准公共物品。但是，由于不完全竞争的金融市场、金融交易中的信息不对称以及金融不稳定的负外部性等原因，市场在提供金融稳定这个准公共物品的过程中往往存在失灵的情况，因此，需要政府进行干预和调控。金融市场的不完全竞争是指金融市场上存在着规模经济和金融垄断等现象，因此完全靠市场调节并不能使金融资源的配置实现帕累托最优。金融交易中的信息不对称是指在金融交易中存在着逆向选择和道德风险问题，从而使金融风险不断累积，最后影响金融稳定。金融不稳定的负外部性指的是金融市场、金融机构和金融体系的不稳定会引发严重的经济后果，影响经济的持续发展和社会稳定，造成巨大的破坏力。此外，金融市场的有限理性、金融资产价格的波动性以及经济的周期性导致金融体系的内在脆弱性，也需要政府进行干预和调控。政府对金融市场、金融机构以及金融基础设施进行干预和调控的目标就是消除金融市场的不完全竞争、金融交易中的信息不对称以及金融不稳定的负外部性等，从而在保证发挥市场在配置金融资源的基础性作用的前提下，减少金融市场的垄断以及逆向选择和道德风险等问题，从而保证金融体系的健康运行。 政府对金融市场、金融机构以及金融基础设施进行干预和调控的主要方式就是金融监管，包括法律法规所体现的金融监管理念、原则和方法；金融监管机构的职能定位与职责划分；各监管部门对金融风险的防范与日常监管以及金融危机发生后的及时正确应对。 有效的金融监管离不开金融审计，金融监管与金融审计的一体化正成为国外的一种发展趋势。政府金融审计已成为各国实施有效金融监管的重要力量。根据《宪法》、《审计法》、《银监法》的规定，我国的政府金融审计是处于金融机构具体经营管理者之外的，具有较高独立性和客观性的监管机构，其目的就是监督金融活动中的问题与风险，维护国家的金融安全。通过建立政府金融审计与其他监管部门之间职责分工明确、层次分明的监督体系，有助于规范金融监管部门的监管行为，促使各层次监管机构履行职责，促进监管资源的优化配置和效能发挥，降低监管成本，提高监管效率。具体来看，有效的金融审计可以通过对金融机构进行审计，发现和揭露金融机构经营管理中存在的重大违法违规问题，揭示影响金融业健康发展的风险，促进金融机构的具体业务合法、运行稳健。与金融监管机构相比，政府金融审计机构由于不参与有关金融法规的制定和具体的金融业务的经营和管理，因此与各方没有利益关系，具有较高的独立性，可以更好地对金融机构的重大违法违规行为进行检查，从而发现和揭露问题，并分析原因和提出建议。政府金融审计在审查和揭露具体问题的同时，通过建立宏观层次的金融预警指标体系，关注市场组织、技术维护、机构设立和制度协调等层面的宏观风险，可以从宏观的金融体制、机制上研究、发现和分析问题，促进金融体制和机制的完善，维护国家的金融安全，从而实现从源头上采取措施，发挥政府审计“免疫系统”功能的作用，保证金融市场的稳定。此外，与金融监管通过直接面向金融机构和具体金融业务不同，政府金融审计还可以通过对金融监管机构进行绩效审计和领导人的经济责任审计，对金融监管机构形成有效的制约机制，促进其有效地行使监管权力、更好地履行监管职责。最后，与金融监管机构更多的关注金融机构的日常监管不同，政府金融审计机构可以凭借其超然的独立立场，充分发挥其在系统性风险的检查、审核和预警中的作用，通过开展延伸审计，重点对金融机构的风险表现、风险形成、风险控制和风险管理过程、风险管理能力等方面进行检查、评价，对系统性金融风险进行分析与预警，发挥宏观监督作用。 二、金融稳定视角下的我国政府金融审计的现状及存在的问题 自1984年审计署下发《关于对金融保险机构进行审计监督的通知》拉开了我国金融审计的帷幕以来，到1995年之前，我国政府金融审计主要是以维护国家财经纪律为主要目标，以重点检查财务收支为主要内容。1995年《审计法》颁布实施以后，金融审计主要围绕着国有金融机构的资产质量的真实性进行审计，2002年以后随着金融体制改革的进一步深入，金融审计又进一步将审计目标确定为“防范风险、促进管理、提高效益”。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》则提出，金融审计要以维护安全、防范风险、促进发展为目标，服务国家宏观政策，推动金融改革，维护金融稳定，完善金融监管，推动建立高效安全的现代金融体系。 纵观我国政府金融审计的发展历程，可以发现我国政府金融审计具有以下特点，从审计的对象看，主要是以国有或国有资本占控股或主导地位的商业银行为重点，对金融监管机构的审计较少，对“一行三会”的预算执行情况和金融监管机构的绩效审计和领导人的经济责任审计还未广泛深入；对非国有银行、非银行金融机构如农村信用社、邮政储蓄机构、地方金融机构、外资金融机构的审计还存在盲区。此外，金融市场和金融基础设施还未纳入金融审计的对象范围。如前所述，一个稳定的金融体系除了包括金融机构的稳定外，还包括金融市场（股票、债券、票据、外汇和衍生品市场等）的稳定。 从金融审计的内容看，进入21世纪以来，我国政府金融审计的内容主要还是围绕着“资产、管理、效益”目标所进行的基础资产（成熟产品）和传统业务及其所可能引发的金融风险的审计，而对金融机构的系统性风险、由于金融自由化和经济全球化所引发的国际金融市场风险、资本市场风险以及金融创新和金融衍生品的不断推出所引发的金融市场风险则关注不够。随着经济金融化的演进，金融机构不断膨胀，金融资产的数量与规模不断扩大，金融资产迅速扩张，在这种情况下，一旦金融管制有所放松，金融审计监督不到位，金融资产的扩张很可能演化为系统性风险，一旦爆发就会产生不可估量的严重后果，如美国此次的次贷危机。因此，强化金融监管，应提高金融审计监督力度，努力防范道德风险，避免系统性风险。在金融自由化和经济全球化进一步加强的情况下，我国的金融市场的开放度不断提高，在促进我国金融市场的完善和金融体系成熟以及吸引国外金融资本的同时，由于国际金融资本的投机性和频繁流动性，加剧了国内经济运行的波动性，使金融体系的规模变动迅速，国际金融市场的风险传导效应正日益增强，导致了金融市场的脆弱，我国金融市场的风险正不断提高。金融机构和非银行金融机构的国际竞争也使金融机构的风险增强。随着我国市场经济的发展和成熟，作为金融市场重要组成部分的股票市场也不断发展壮大，在促进资源优化配置的同时，包括上市公司、证券公司、基金公司在内的市场主体违法违规现象如内幕交易、操纵股票等行为时有发生。市场的风险防范体系和监管力度尚不适应股票市场发展的要求，公司风险很有可能通过不良资产等方式转嫁给银行和普通投资者，从而形成金融系统风险和社会风险。金融创新和金融衍生品的大量出现，促进了金融业的发展和金融市场规模的不断扩大，但与此同时，其内在蕴含的风险也成为影响金融机构和金融市场稳定的导火索。从美国此次金融危机来看，金融创新产品（如债务担保证券，简称CDO）及其风险在整个金融系统中的转移与扩散就是最终引发次贷危机并演化为全球性金融危机的主要原因之一。金融创新的风险具有较强的隐蔽性，表现为其一般建立在严格的数学模型基础上，有完整的理论定价体系；金融创新产品越来越呈现出混业的趋势；金融创新的高风险本质往往被经济的快速增长和人们的过分乐观预期所掩盖等。我国目前金融创新呈现出以下发展趋势，如金融业由分业向混业发展、金融机构日趋多样化、金融业尤其是银行业在技术手段上更加紧密地与信息业融合、电子化程度不断提高。金融创新在成为促进我国金融业发展的重要支撑的同时，如何对其进行有效的监管和金融审计监督以维护金融稳定，任务也在不断增加。
