BT是国际上一种较为通行的建设方式，是指建设—移交。一般的来说，它是由建设项目投资人通过招标方式确定出资人和施工单位，由出资人提供建设资金，施工单位进行施工。建设项目竣工以后由施工单位交付投资人使用，投资人取得使用权；投资人根据招标约定偿付出资人所垫付的资金，也即回购，从而赎回建设项目的所有权。 由于这种建设方式可以在一定时期内缓解投资人建设资金的压力，同时也能比较好的解决投资人对建设项目需求压力，因而在国际上被投资人广泛采用。我国实行建设项目投融资体制改革以后，这一建设方式也不断地被采用。这无疑给我们的建设项目审计工作提出了新的课题和新的要求。本文结合某大型BT项目跟踪审计实践，对BT项目审计基础进行必要探讨，并着力对BT项目招标这一重要环节进行分析研究，以促进BT项目审计和管理工作。 一、开展政府BT项目审计的基础性分析 1.审计机关应当而且必须对政府BT项目开展审计监督 BT项目建设形式打破了过去由投资人直接对建设项目建设过程实施投资的传统，改由投资人通过对出资人的融资间接投入建设费用，同时承担融资费用。由此可见，政府BT项目只是建设项目因融资方式的不同导致的建设方式的改变，并未改变政府是最终的出资人这一实质，也并未改变建设项目资金的国有属性。所以依据资产关系和审计相关规定，审计机关有权也有责任对政府BT项目加强审计监督，不应由于建设方式的改变而放弃审计监督。 2.开展政府BT项目审计监督的必要性分析 政府BT项目中政府作为投资人与出资人和施工单位之间是平等的民事主体。政府作为委托方将需要建设的项目委托出资人和施工单位进行融资建设，并按约定支付其建设费用和融资费用，最终获取建设项目的使用权和所有权。出资人和施工单位作为受托方接受政府的要约，按照政府对建设项目的要求进行融资并实施建设，并按约定接受其建设费用和融资费用，交付建设项目的使用权和所有权。在这一委托与受托主体之间，经济关系是其主要关系。在建设项目质量、功能、工期一定的情况下，政府的目标在于降低建设费用和融资费用，而出资人和施工单位的目标在于提高建设费用和融资费用，从而获取更高的经济回报。正是由于这一经济利益的对立，使得审计监督显得十分必要。 3.开展政府BT项目审计监督的可行性分析 政府BT项目审计对审计机关而言虽然是一个新的课题，但也并非是一个无解的难题。许多有利因素使得此项工作具有现实可行性。 一是相关政府职能部门的支持，易于形成综合监督合力。对政府BT项目来说，政府的目标客观上会主导和影响着相关职能部门的工作，相关职能部门总是会服从服务于政府的目标。从这个意义上说审计机关作为政府的一个职能部门与其他相关职能部门的目标是一致的，相应，审计监督也就较易取得其他职能部门的支持。这为审计机关充分发挥监督作用，联合相关部门形成综合监督合力创造了有利的外部条件。 二是审计机关专业监督能力为实施此项工作提供了内部条件。审计机关投资审计工作经过近三十年的发展，已经建立起了一支能够独立开展工程审计的专业队伍，积累了较为丰富的工程审计经验，形成了较为完善的工程审计制度和规范，取得了较为丰硕的工程审计成果。这些为实施此项工作提供了内部条件。从另一方面看，政府BT项目审计虽然与传统意义上的工程审计有一定的区别，但从总体上看也有许多相似或相近之处。单从工程角度看两者基本一致。审计机关的工程审计队伍足以胜任。 三是社会专业审计机构为实施此项工作提供丰富的人力资源。与审计机关一样，社会专业审计机构也经过了二十多年的发展和壮大，造就了众多的社会专业审计人才，同时，随着市场经济的发展，专业社会人力资源更加丰富，这些为弥补审计机关专业审计力量不足和专业结构缺陷提供了丰富的社会资源。这也为审计机关开展此项审计工作创造了良好的社会条件。 此外，建设领域的法制环境和技术标准规范也日臻完善，这些都给审计机关开展政府BT项目审计提供了良好的外部环境。 综上所述，审计机关开展政府BT项目审计的条件是成熟的、做法是可行的。 二、政府BT项目的核心审计招投标审计 政府BT项目的特殊性决定了招投标是其重要环节，而招投标审计是政府BT项目审计的核心内容。 与传统建设方式不同，由于政府BT项目首先需要选择出资人和施工单位，再由出资人和施工单位组织工程建设，因此，一般意义上说，政府BT项目存在二个层面的招标行为。一是政府招标确定出资人和施工单位；二是由出资人和施工单位依据国家规定和约定对勘测、设计、供货等的招标。相应，审计应对上述二个层面的招标实施审计。 1.招标确定出资人和施工单位的审计重点 （1）审查招标文件与中标合同的一致性。 政府项目采用BT方式，其主要原因在于：一是政府短期内缺乏大量的建设资金，二是公众对建设项目的需要比较迫切。这在客观上造成了政府BT项目的招标与其他项目的招标不完全一样，体现在招标人和投标人的关系上，在某种程度上不完全对等，往往招标人处于劣势地位。而且BT项目往往时间紧，任务急，投标人常常抓住招标人急于开工建设的心理，为使自身利益最大化，一旦中标通知书发放后，中标人会提出很多条件或者是附加条款，有的甚至突破原招标文件的精神，不断地增加或修改条款。这种有违招标投标法“公开、公平、公正、诚实信用”的原则的行为，招标人往往无计可施。如某BT项目，招标文件中要求投标人自报融资费用及利率，投标文件中也有承诺，但中标通知书发出后，双方在洽谈合同时，中标人提出要按照央行利率变动调整利率，同时要求计取复利。此条款是对招标精神的原则性突破，招标人不愿答应，但最终迫于工期的压力只得妥协，因此而增加的融资费用几千万。
