审计机关行政效能量化考核的探索

作 者:

作者简介:
孙广平,方亚民,镇江市审计局

原文出处:
江苏审计

内容提要:


期刊代号:V3
分类名称:审计文摘
复印期号:2012 年 03 期

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      勤政,作为与廉政并连的概念,始终是政府机关追求的目标。如何才能提升行政效能,加速政府机关行政运行效率,强化行政执行力,保持政府在民众中的良好社会形象,就机制而言,考核无疑是其中极为重要的一环。然而,行政职能的多样性,执行过程的复杂性,结果认同的差异性,使得以往诸多形式的考核因为缺失基础性的科学评价体系而难以发挥应有的作用,甚而产生负面影响。鉴于此,镇江市审计局在不断总结经验的基础上,结合审计工作特点,初步建立了一套以量化考核为核心,以单个个体为对象,以奖惩到位为落脚,以赋值量化、职能细化、权力分化、个体同化为特质的行政机关工作人员个人效能考核评价模型,并制定和推行《镇江市审计局效能考核办法(试行)》(以下简称《效能考核办法》),大胆实践,运用全新的效能考核模式,为从根本上改进机关作风,在行政机关效能考核创新方面作出了有益的尝试。

      一、破除“大锅饭”,个体行为的显性化与考核的直接性

      行政机关内部,依据职能内设部门形成建制;建制内又依据工作性质与权限形成岗位职能。毋庸置疑,部门职能作用的发挥完全建立在内部各个岗位作用的发挥及其相互作用的基础之上。而人类作为群体生物,天然地具有群体屏障意识和比较意识。对来之于群体内部与外部影响的反应,有着从众心理、自保心理、攀比心理、趋避心理、竞争心理。科学地认识和正视这种天性,正确地引导与合理地利用这种与生俱来的类似原罪性态的劣根性,在制度设计与机制运行设计过程中,有助于准确地锲入和正确地把握,从激发个体潜能出发,达到部门工作目标的实现。基于此,镇江市审计局一改以内设部门为考核对象的通行做法,转而将每一位担负具体职责的工作人员作为考核对象,实现了考核客体的最小单元化。如此,考核的落点,直接着力在单个的人员身上,没有了中间层面的过滤、缓冲,也没有了中间路线的衰减、损耗;没有了中间环节的放大、折射,也没有了中间地带的变形、屏蔽;如此,个人履职行为便在群体履职行为的混合体中分离出来,在机制面前裸呈出原生态,功亦彰显,过亦坦露;如此,行为与考核之间将产生直接的因果,作为个体而言,必定引发其对自己履职行为重要性的重新评估;如此,破除了考核的“大锅饭”机制,惰性失去群体的遮护,激情不再有湮没的担心,在不同坐标系中相互攀比失去了原有的价值,工作的动能受到外力的牵引和内在的驱动,积极性将受到强劲触发。

      二、统一“度量衡”,评价依据的标准化与考核的一致性

      马克思把无差别的人类劳动作为价值的核心内涵,把劳动时间作为各种劳动的同度量因素,并认识到价格是价值的外在表现形式。借助这一原理,效能考核在设计之初,便把业绩体现作为效能的内核,同时兼顾内部规章的各个方面,把工作付出作为同度量因素,把分值作为效能的外在表现形式,实行职责量化、计分考核的方法,凭分值形式的外在同一性,体现考核的内在一致性。其具体做法如下;

      首先,定员定岗,按岗归类。效能考核的组织基础在于科学的岗位设置与合理的人员配备。因此,镇江市审计局在机关“三定”方案的基础上,对原有岗位设置与人员配备作了精细化定位和较大幅度的调整。同时,根据审计工作特点并按照岗位性质,区分为管理工作和业务工作两个大类,为考核评价体系的架构划定了各自的坐标区间。

      其次,按岗定责,化责为分。考核的客体是人,而考核的对象实质上是人的履职行为。可以说,明确而具体的岗位职责标准,是履职行为判别标准的前置条件;岗位职责的明细化程度,决定履职行为评价的准确性程度。基于这种认识,镇江市审计局将岗位履职行为进行了细分化,在工作的范围、内容、要求、时限、权限、责任、效果、影响等各方面,分项目、分层次、分环节、分步骤作出条目式的明确界定,并对这种界定,以主观赋予的方式,转化为可以统一比较、直观可视的分值,在职责与分值之间建立一一对应的关系,使履职行为与考核分值绑定,为量化考核奠定数字化逻辑基础。

      再次,以分为尺,以尺衡工。无差别的人类劳动其外在表现形式却是多种多样的,而具体劳动形式的多样性、复杂性,阻碍着劳动无差别性的质的体现与比较。一般而言,行政机关的具体工作中,实物计件制劳动绩效评价方式并不适用。为解决这一难题,镇江市审计局针对工作岗位职能,细化工作内容,分化工作环节,转化考核分值,按普遍适用、分类适用、专业适用、奖励适用4条主线,设定了6个序列的考核标准。其中业务类考核将日常行政职务行为和项目审计职务行为剥离;管理类考核则一岗一表,详列职责内容、考核标准、评分标准。最终形成6类7套适用28个不同类型岗位职责、统一尺度统一口径的标准化效能考核体系,铸造出以分值为刻度的标尺,衡工量绩,凭以对工作效能实施评价。

      最后,统一基准,分化结果。量化考核的优势体现在结果的直观性与客观性、一致性与公允性、同质性与互比性等方面。甚至可以认为,量化考核就是想利用一致而公允的判别,得到直观而客观的结果,进而同质互比,形成个人工作效能评价结论。仅就这一环节而言,结果互比可视为阶段性目的,简言之,量化就是为了同质互比。互比产生的差异,才使得考核具有现实意义。因而镇江市审计局效能考核模式的设计,统一以600分值为基数,每个考核对象都对应一套特定的、明细的、数量化的考核指标,每套考核指标都在一个整体的指标体系框架内,使考核指标既有个体的特异性,又有整体的一致性。个体的特异性通过逐月考核,基础分值产生相应的增减变动形成数量化的考核结果;整体的一致性使得个体的考核结果具有可比性,分化出高低多少的梯度分值,为考核结果的运用,提供客观的数据。

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