部门预算执行绩效审计模式

      采用目标导向模式的必要性

      绩效审计模式是规定绩效审计的切入点、内容重点、范围、标准和方法等要素的可复制标准样式，它有助于指导审计从何处着手、如何着手以及何时着手等问题，是进行绩效审计的总思路和总策略，并决定着绩效审计最终的结论与建议。要高效率地完成绩效审计，审计人员通常需要在规划和实施审计时，确定适当的绩效审计模式，而要对部门预算执行绩效审计进行研究，也应当首先对查以用于专门指导开展部门预算执行绩效审计的审计模式进行研究。

      部门预算执行绩效审计的模式研究应当是建立在对绩效审计模式的研究基础上的。目前，在绩效审计领域，人们对绩效审计模式这一问题的研究是非常少的。最高审计机关国际组织（INTOSAI）在其《绩效审计操作指南》（2004）中，提出了两种主要的绩效审计模式：结果为导向模式和问题为导向模式。施青军（2010）认为，结果导向模式应成为政府绩效审计的主导模式；刘玉娟（2009）认为，国内外应用较多的政府绩效审计模式主要有结果导向、过程导向、问题导向、风险导向等四种，并认为风险导向模式是更符合政府绩效审计的主导模式；沈征（2008）认为，针对绩效审计的目标多元化特点，应采用多元化模式。上述若干绩效审计模式有特定领域的适应性，但在实践运用中也各有不足之处。如“结果导向模式”只能“秋后算账”，无法有效发挥预防作用；“过程导向模式”需要耗费巨大的审计资源，对公共部门、公共资源的绩效审计难以应用；“问题导向模式”由于在计划准备阶段难以明确所有问题，因此操作上有困难；“风险导向模式”风险或者问题在前期计划准备阶段是难以辨别的。

      当前我国开展的绩效审计项目，大多在立项时没有对审计目标进行过充分的论证。因此，不可避免地存在两大问题：第一，由于没有明确的目标约束，审计过于宽泛，结果抓不住重点。第二，因为目标不明确，审计证据的收集、审计效率和审计效果都大受影响。因此，绩效审计当然也包括部门预算绩效审计可能采用目标导向的模式是较为适宜的。

      目标导向模式的设计

      图1描述了目标导向的部门预算执行绩效审计模式。该模式的内容是：针对所立项目，在传统的真实合法性审计基础上，围绕经济性、效率性、效果性等绩效审计目标确定审计重点内容和范围、选取合适的标准和审计方法对项目绩效进行评价分析，并根据审计目标评估审计结果，据此得出审计结论，确认审计实施是否有效，审计目标是否实现，如果没有实现，其原因是什么，是否要采取补充审计措施等等。其特点一是审计目标的实现是绩效审计的核心内容，以审计目标控制审计实施，决定审计结果，又以审计目标评估审计结果；二是由于部门预算执行审计对象的职责、目标、资源、服务、管理方式等差异很大，因此，具体目标的确定应该是多元的；三是与真实合法性审计相结合。

      

      （一）确定部门预算执行绩效审计目标

      1.总体审计目标。部门预算执行绩效审计的总体目标应以真实合法性目标为前提，从部门单位履行职责的角度，分析评价预算确定的目标是否实现，是否按预算安排的支出达到了目标规定的最大结果，或是否以最小的投入达到了预期目标，从而揭露和反映影响财政资金使用效益和行政效果的突出问题，并提出完善制度和改进管理的建议，引导部门管理者把更多的精力集中到合理配置、规范有效地管理公共资源工作中去，并推动建立、健全政府绩效管理制度，促进财政预算资金使用效益的不断提高。

      2.分项具体审计目标。它包括以下层次，一是促进被审计部门（单位）与预算管理活动相关的内部管理控制制度的建立和健全。二是促进政府财政及有关部门科学、合理控制和分配预算资金，建立科学预算定额和支出标准，规范预算分配程序，促进政府建立和完善与公共财政相配套的、符合现代市场经济要求的财政支出制度。三是把财政专项资金、重大的政府投资项目、行政成本和政府采购等部门预算支出比较集中的项目作为开展绩效审计的切入点，把重点放在揭露财政资金损失浪费和绩效低下等方面的问题上，并在经济性、效率性的基础上，突出效果性，比较全面和客观地评价部门预算支出的经济及社会绩效。

      （二）确定部门预算执行绩效审计的重点内容

      1.内部管理控制审计。首先应调查被审计单位与预算管理活动密切相关的内控制度建立健全情况，分析判断单位内部组织管理结构是否健全合理，是否有利于行政管理职能的有效发挥，是否有利于预算资金的有效使用。其次，检查相关内控制度的执行情况。通过对预算的编制、审核、执行、监督等环节管理控制方面的审查，分析各环节的管理有无形成一个科学、有效的制衡机制，是否符合绩效原则规范，是否存在影响绩效的不合理因素。

      2.部门预算编制审计。通过检查部门若干年度的基本支出、项目支出的实际构成，通过预、决算的对比，结合部门履行法定职责的组织管理活动，分析检查部门预算收支的测算是否真实，预算编制的依据是否充分，申报内容、程序是否符合《预算法》等有关规定，预算分配是否科学、合理以及控制是否得当，是否符合政府经济和社会发展的要求，是否适应建立市场经济和公共财政的需要，是否体现了“成本—绩效”的原则，以期从源头上规范预算执行的合法有效行为，推动绩效预算编制方法的实施。