国家治理是自有阶级社会以来最重要的政治现象之一。只要有国家存在，就有国家治理的问题。早在两千多年前秦朝统一中国之时，中国就形成了以郡县一治为根基、以集权求治为宗旨、以施政治民为侧重、以治权集于中央为轴心的系统的国家治理思维，并建立了以皇帝为轴心的中央决策系统、以丞相为轴心的中央政务系统、以郡县为轴心的地方施政系统以及以乡、亭、里为基础的基层管理系统等四大系统组成的国家治理系统。随着人类社会的发展变迁，尤其是进入到20世纪末和21世纪初，实现国家善治逐步成为政治合法性的主要来源，并由此成为世界各国追求的目标。而追求社会公平正义，保障和改善民生，努力培育公民社会，塑造强国家—强社会治理模式，则成为实现国家善治的关键路径。我国在改革开放的30年中，历经了重要的经济—社会转型，国家治理在事实上从全能国家一元治理向国家、市场与社会多元并治演进，公众参与国家治理的特征愈加明显，对实现国家善治所发挥的作用也愈加凸现。本文的主要目标就是在国家治理的框架下，对公众参与国家治理与国家审计的关系进行探索研究。 一、我国的国家治理结构应坚持党委领导核心作用、政府主导作用和公众积极参与三者之间的有机结合 国内学者一般将“国家治理”定义为：国家的最高权威通过行政、立法和司法机关以及国家和地方之间的分权，从而对社会实施控制和管理的过程。在西方发达国家，由于公民社会较为成熟，西方学者更多地将“治理”（Governance）作为与“统治”（Government）相对的概念使用。例如，由瑞典前首相卡尔森等国际知名人士发起成立的全球治理委员会在《我们的全球之家》行动纲领中，对“治理”作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。尽管国内外学者对国家治理在概念的界定上有所区别，但随着经济全球化的快速推进和中国自身的快速发展，中国和西方发达国家关于国家治理的理念和国家治理实践愈加具有相通之处。西方国家也强调国家治理的绩效表现与国家和政府的合法性、组织性、有效性和稳定性等要素相关。例如，亨廷顿认为，国家治理首要的和最基本的目的是维护政治秩序，国家之间的重要政治分野是政府安邦定国的有效程度而不是政府的形式，并认为“具备强大的、能适应的、有内聚力的政治体制”是有效的国家治理的必要条件。而弗朗西斯·福山在《国家构建一21世纪的国家治理与世界秩序》中，则主要从国家的公共行政能力、国家职能范围、力量强度、经济发展等几个维度来探讨国家治理问题。同时，中国也愈来愈重视政府与公民的合作，政府逐步从一些管理领域退出来，让更多的公民参与到国家的政治活动中来，让民间组织和公民自己去管理，减少行政管理环节，以从根本上提高政府效率。由此，结合国际普遍经验和我国的国情、国家治理改革的实践来看，我们认为，我国的国家治理结构应当是党委发挥领导核心作用、政府发挥主导作用和社会公众有效参与三者之间的有机结合。关于公众参与国家治理的必要性，可以从以下几个视角进行考察： 1.公众参与国家治理是社会主义国家的本质特征。无论在什么国家，无论这个国家实行什么样的政治制度，也无论由哪一个政党执政，执政当局都希望其治下的社会政治经济生活更加安定有序，社会公众对现实社会更加满意。换言之，执政当局都希望有更好的治理，也即实现国家善治。那么，什么是善治？善治的标准是什么？虽然不同的国家、不同的研究者给出了不同的评价，但其所具有的共同点，就是都贯穿着民主、法治、人权、透明、平等、责任等基本的治理价值。我国是社会主义国家，建立了人民代表大会制度这一根本政治制度。这决定了人民当家做主是社会主义民主政治的本质和核心。扩大人民有序的政治参与，保障好人民的民主权利，则是人民当家做主的应有之义。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。这是我国宪法对公众参与治理的保障。2008年，中央编译局对外公布了“中国治理评估框架”，该框架包括公民参与、人权与公民权、党内民主、法治、合法性、社会公正、社会稳定、政务公开、行政效益、政府责任、公共服务和廉政12个领域，公民参与被置于第一位的位置，这也充分反映了我国对公民参与国家治理的重视。 2.公众参与国家治理是我国国家治理改革的方向。我国30多年的改革开放进程是在市场化和民主化这两个领域展开的，这一阶段国家治理模式的发展趋势是从改革开放前的“全能主义”向“民主法治”的治理模式的转变。其着力点是主动适应经济体制的变革、社会结构的变动、利益格局的调整和思想观念的变化，坚持多方参与、共同治理，统筹兼顾、动态协调的原则，完善社会管理格局，创新社会管理体制机制，建立健全中国特色社会主义社会管理体系。我国国民经济和社会发展第十二个五年规划从创新社会管理体制、强化城乡社区自治和服务功能、加强社会组织建设、完善维护群众权益机制、加强公共安全体系建设等五个方面，就加强和创新社会管理做出部署、提出具体要求。2011年7月，中共中央、国务院专门出台了《关于加强和创新社会管理的意见》，强调积极推进社会管理理念、体制、机制、制度、方法创新，建设中国特色社会主义社会管理体系做出部署，重点是在坚持党委领导核心作用和政府主导作用的同时，保障人民团体、基层自治组织、各类社会组织、企业事业单位以及人民群众依法有序参与社会管理，建立党委、政府、公民社会和私人多方互动合作的社会管理架构。
