部门预算执行审计是法律赋予审计机关的权力和责任，它是国家审计的永恒主题，实施十年以来，在规范财政资金管理、推动财政预算改革方面发挥了积极作用。但在当前公共财政框架体系逐步完善和财政预算改革不断深入的新形势下，笔者认为探索实行预算编制、预算执行、预算绩效评价“三位一体”的部门预算跟踪审计很有必要，也具有较强的可操作性，有利于国家审计充分发挥财政预算的监督职能，促进财政管理体制的完善，提高各部门的行政效率和财政资金的使用效益。 一、开展“三位一体”部门预算跟踪审计的必要性 1.监督关口前移的需要 从多年部门预算执行审计的情况看，一些长期存在的带有普遍性的问题，比如预算追加频繁、挤占挪用项目支出、超预算使用资金、未按预算规定用途使用资金、挤占挪用下属单位经费，转移收支至下属单位开支等，之所以在每年的预算执行报告中都能“榜上有名”，并不能完全说是整改的力度不够，究其根本，很多是由于预算编制本身不科学、不合理、不具体造成的。 在预算编制不到位的基础上强调严格预算执行，使一些问题始终难以得到整改落实。因而审计监督应前移至部门预算编制环节，在预算报批人大前，从预算的科学性、合理性和细化的程度等方面进行审查并出具意见，从源头上解决预算执行的一些问题。 2.财政体制发展的需要 2011年4月，财政部召开第一次全国预算绩效管理工作会议，研究部署当前及今后一段时期全面推进预算绩效管理改革的总体思路和工作重点，江苏省财政厅明确提出要加快构建预算编制、预算执行、绩效管理、财政监督“四位一体”公共财政管理的新体系，2011年在6个省级部门开展了预算绩效管理工作试点，明确政府在编制预算时应要求各预算单位提出所履行职能要实现的目标和达到的效果，并用量化的指标在事后考核目标是否实现。财政预算绩效管理的兴起推广，需要审计部门扩大监督范围，开展部门预算绩效评价审计与之应对。 3.完整体系监督的需要 预算管理从编制、执行到绩效评价，是一个完整的循环体系。编制是起点，经人大批准的预算是预算执行的依据，预算中制定的绩效管理目标是绩效评价的考核依据，因此预算编制的完善与否对预算执行、绩效评价的结果至关重要；预算执行过程不单是资金的拨付和使用，也涵盖了预算编制的调整和完善、也是绩效评价的重点所在；绩效评价需要建立在前两者的基础上，同时评价的结果又成为下一年预算编制的重要参考依据。三者相对独立，又相辅相成，互为因果。只有预算编制、预算执行、预算绩效评价“三位一体”的部门预算跟踪审计才是对完整体系的监督，才是免疫式的监督。 二、“三位一体”部门预算跟踪审计的操作设想 （一）部门预算跟踪审计的方式方法 1.充分利用财政联网平台。目前大部分地区都已建立了较完善的财政信息管理系统，初步实现了预算、指标管理、资金申拨、国库支付、决算的全程信息化控制，给部门预算跟踪审计奠定了坚实基础。我们可充分利用财政联网审计平台，对部门预算管理的全过程进行实时远程监控，既能保证审计质量，也能提高审计效率、节约审计成本。 2.科学选择跟踪审计对象。每年可选取财政资金收支规模大、下属单位多、民生职能强的一些部门作为跟踪审计对象，进行重点跟踪剖析，项目的立项则应提前至部门预算编制的时间；对没有列入跟踪审计的部门可通过固化一些审计方法程序开展适时预警。 3.分期报告、迅速反馈、及时纠正。可充分发挥财政联网平台的优势，在动态查询分析和预警的基础上，定期或不定期地提出审计意见和建议，向财政和预算单位送达《预算跟踪审计意见书》，边审计边整改，对审计发现的问题，还可以通过联网核查监督被审计单位整改的过程和方法。 4.在审计组织形式上，实行三结合。即时点时段结合，点面结合，统分结合。跟踪审计不可能面面俱到，可重点关注审批前、下达时、决算时等重要时点，结合二上二下编制过程、预算调整过程、绩效评估过程等时段，做到时点时段结合；对每个跟踪审计对象监督的同时，可对不同对象的类似指标进行面上的对比综合分析，做到点面结合；各个部门预算跟踪项目可能由不同的审计组实施，但应本着“一盘棋”的思想，在人员组织上与同级审做到统分结合，及时沟通交流，分而不散。 （二）预算跟踪审计的内容重点 1.预算编制审计阶段 一是收入预算的完整性。目前预算执行中常见的账外账、小金库、转移收支等违规行为，常常是由于收入游离于预算之外造成的，可结合资产管理、部门职能、业务流程的分析审查收入预算的完整性。 二是基本支出预算的真实、恰当、公平性。目前基本支出通常采取人员经费按标准、公用经费按定额的方式，需要审查申报依据是否真实，不同性质、不同单位的人员经费标准和不同类别的单位公用经费定额制定的是否恰当，相对公平。 三是项目支出预算的编制过程。主要审查项目支出预算是否按“综合预算、科学认证、合理排序”的原则，做到项目支出安排不与非税收入规模挂钩，避免部门间的苦乐不均；做到每个项目按经济分类、功能分类具体细化，均有可行性论证或文件依据予以支撑，金额大的重点项目有预评估论证和可行性报告；做到按轻重缓急实行滚动项目库管理等。
