一、“特种审计制度”与“惩治和预防腐败体系” 2000年广东省深圳市为开辟党风廉政建设的新路子，根据中央和省的有关精神，开始调查研究“深圳市反腐保廉预防体系”。2002年深圳市政府批准了《深圳市反腐保廉预防体系整体思路》，提出了创建反腐保廉预防体系的基本原则、总体目标、主要措施和实施步骤，并在中纪委第七次全会上作为书面材料印发。2003年浙江省委、苏州市委先后提出了框架方案。2004年5月，中央纪委在深圳邀请广东、福建等七省市纪委领导研究座谈“惩治和预防腐败体系”。之后，这个地方性惩防体系进一步得到中央的重视，2005年1月3日，中央印发了建立健全反腐体系实施纲要。 我们注意到，在这个惩防体系中，审计已经作为反腐败的重要制度安排，以崭新的面貌——“特种审计制度”出现，与人大监督、政协监督、纪检监察监督并列组成党内外监督管理机制①。“特种审计制度”的名称最早来源于2000年国家哲学社会科学基金项目“新世纪惩治腐败对策研究”。其子课题“惩治腐败与特种审计制度”中，提出要建立“经济腐败审计”的“特种审计制度”。所以“特种审计”一经出现，便打上了反腐败烙印。 特种审计制度的含义为：“政府审计机关除按《审计法》进行常规审计外，开展对防范公职人员违法违纪的特种审计。主要包括政府采购审计、重大工程审计、政府收费审计、基金管理审计、国有企业改制审计及经济案件审计等。政府审计机关依法进行审计时，有权对审计中查证的违纪违法问题的直接责任人员，提出处罚建议，或移交纪检、检察、监察机关处理。影响较大的审计查证及结果，可向社会公开，接受舆论监督。”② 二、“特种审计制度”问题及其改进 尽管特种审计制度是我国审计反腐败历史上的一次制度创新。但是，当我们满怀期待关注特种审计的发展时，让我们感到尴尬的是，最初推行特种审计制度的深圳，在2002年实施以后的两年多时间，除了产生制度创新层面上的新奇效应以外，竟然悄无声息。与此同时，2001年深圳开始推行的绩效审计，却表现不俗。也许连深圳审计人也很难理解，国外的绩效审计在深圳登陆成功，而本土培养的特种审计却“哑火”。既然特种审计属于制度创新，我们还是从制度建设层面找原因。 特种审计“不特”是主要原因。所谓“不特”，是指：审计内容基本上属于财政财务审计工作范围；缺乏审计打击腐败的特殊方法和手段；现有审计职权不够用；特种审计名称令人费解，等等。具体改进方法如下： （一）将“特种审计”名称改为“廉政审计”。“特种审计”按字面解释，是超常规的、具有特种目的的审计。但是特种审计内容平常、审计反腐败手段落后、审计职权不突出等问题，冠以“特种”字样恐怕不妥。而廉政审计名称言简意赅，对腐败者以震慑，予廉洁者以鼓舞。 （二）由查处违法违纪行为转变为预防和打击国家公职人员腐败行为。“特种审计”范围从财政审计到国有企业改制审计，从银行审计到重点建设项目审计，涉及面广，工作量大，对审计人员要求比较高，如果以查处违法违纪行为为主，势必使审计部门不胜负荷。因此，改革后的“廉政审计”应该把目标瞄准政府部门、重点企事业单位的国家公职人员，特别是握有相当权力、具备高腐败风险的部门及其主要领导干部的经济腐败犯罪行为，同时改进审计方法，增强预防功能，审计效果必定更佳。 （三）改变“特种审计”单兵作战方式，“廉政审计”实行以审计部门牵头，纪检监察、检察部门全程紧密配合协作的审计查处机制。这样，一方面可以借助纪检、监察和检察部门的力量，扩张审计查证所必需的手段和权限，充分发挥审计反腐败的功能作用，另一方面，有利于落实审计问责制。由于纪检监察、检察机关配合参与审计过程，可及时追究有关责任人党纪、政纪处罚并移交司法部门处理。 （四）扭转“特种审计”权利不特局面，加强“廉政审计”处理权。在廉政审计中，以国家审计机关为主，纪检监察和检察紧密配合的审计查处机制，能强化审计处理权。主要包括：（1）借助纪检、监察、检察、公安等部门的配合支持，可在审计过程中运用超审计手段，如封存财产、扣审相关人员等；（2）超越审计权限的处罚。如对于超越审计处罚权限的应予有关责任人党纪、政纪处分或追究刑事责任的案件，在向外移送进行处理时，为确保处理的落实和审计成果的确认，应加入责任认定，并参与过程处理。 开展廉政审计的意义是：第一，有利于加大审计反腐败力度。尽管特种审计制度的建设取得了一定成绩，但是在制度建设上仍存在不足。廉政审计以高腐败风险公职人员为审计对象，配以纪检监察和检察紧密配合的审计查处机制，势必加大审计反腐败力度。第二，开展廉政审计有利于提升“惩治和预防腐败体系”整体效能，从源头上预防和治理腐败。特种审计属于事后审计，无法发挥预警和预防作用。廉政审计则不同，其“廉政指标体系”有对腐败的评价和监测指标，能及时反映权力部门和国家公职人员廉政状况，一旦指标接近“高压线”，有腐败嫌疑，就可以实施廉政审计，使人“不敢贪”和“不能贪”，实现审计监督功能从事后监督向事前监督的转变，充分体现查处与防范相结合、防范贯穿始终的反腐败指导思想。第三，有利于丰富和完善“特种审计制度”。这是因为廉政审计是基于特种审计制度的理论平台，再次制度创新，开发有廉政（腐败）指标体系，由预警审计、查实审计等内容组成，是对“特种审计制度”的深化。
