抗战时期，为了解决日益紧张的粮食与财政危机，国民政府实施了田赋征实制度，同时，因田赋征实不能缓解粮食问题的压力，又实行征购，继之又将其改为征借，粮食库券制度即是征购征借的产物。粮食库券制度作为田赋征实制度的一项十分重要的子制度，迄今尚无专文论述。本文在研读第二历史档案馆馆藏档案和其他原始资料的基础上，透过对粮食库券各个方面的详细解读，对田赋征实期间的粮食库券制度作初步的探讨，以展现国民政府时期田赋征实之全貌。 一 缘起 1941年国民政府决定全国田赋一律征实时，按照每元二市斗标准，大约可征粮食2000多万市石，尚不够500多万军队食用，更不用说解决公粮与民食所需。也就是说，单靠征实远远不能缓解日益严重的粮食危机，与政府实施征实的初衷相左，为了获得充足的粮源，国民政府必须另筹他种方法。但如采用现价收购粮食的办法，不仅容易引起通货膨胀，且在实施上必有诸多困难之处，其中较为突出的困难如折价问题，不易解决。粮食征购和粮食库券制度的出台，正是这一严峻形势下的必然产物。 抗战爆发后，军粮的取得有以下几种方式，一是由各战区长官司令部粮管处，或军粮机关，或部队直接向市场采购粮食；二是由各战区司令长官部或军粮局，转托行政机关(如各县乡镇政府)定额摊购；三是由各军粮经理机关委托粮商承购；四是由部队直接向人民征发。征发的方式主要运用于邻近战区的地方，邻近前线地区，农民收获的粮食如不尽先利用，随时有被敌人攫取的危险，故各战区司令长官部常以命令施行征发，或各部队随地征发，以免粮食资敌。① 上述四种方式，无论哪种，购买粮食的价格均和市价相接近。购买粮食机关和粮户是自由市场上的买卖关系，是一种自由采购的政策，可以称为采购政策。其中前两种方式，是战初军队取得粮食的主要方式。1939年后半年，随着粮价上涨，粮食出现了紧张局面，无论是军粮机关或部队自身购买军粮，均感到极为困难，大多出现所领军费(指计划用于购买粮食的部分)不敷购买军食的现象，在山西甚至出现部队沿户乞讨军粮的悲惨景象。因军费不足(相对于粮价上涨)，军事机关用于购买军粮的资金极为紧张，所定收购军粮价格较低，粮户不愿卖粮给军事机关。因此，军粮机关大多委托当地行政机关获得粮食，因收购价格低于市场价格，当地省县政府只有采用行政命令的方式强制粮户卖粮给政府，以供应军食，这种局面到1940至1941年更为突出。此时的征购和征实实施后的征购已比较接近，含有一定征的意味。不过没有后者征的色彩浓厚而已，可称之为征购政策的初端。 从1939年下半年到1941年7月粮食部成立时为止，国民政府的粮食政策着重于征购，但征购的数量不能满足军粮的需求，且国库还需付出巨额购价，严重影响财政收支。故早在1940年7月行政院颁布《本年度秋收后军粮民食统筹办法》时，即决定粮食的筹集方法为征购与田赋改征实物，当时对如何征购粮食尚没有具体的实施办法。粮食库券的发行，肇端于1941年全国粮食会议“发行粮食公债及粮食证券以筹粮食公营资金”一案②，决定则在同年4月的第五届中央执行委员会第八次全会上做出，主席团提议中央募集粮食由政府发行粮食库券。所持主要理由有二，一是控制粮源，平抑粮价；一是收缩通货，安定金融。③主席团认为，发行粮食库券无论在实施上或在技术上，都是政府筹措粮食合理而有效的办法。6月国民政府召开第三次全国财政会议，对于田赋征收实物及发行粮食库券办法再次加以讨论，通过《为遵照八中全会决议兼筹粮食金融拟定发行粮食库券募集粮食办法》一案，正式决议自1941年下半年起，全国田赋一律征收实物，对于征购部分并决议发行粮食库券办法，以为征购粮食支付代价之用，发行粮食库券征购粮食和田赋征收实物两者相辅并行。并由前行政院经济会议秘书处拟具发行粮食库券办法要点，提交财政会议大会议决通过。至此，粮食库券的发行已成定局，其具体的实施办法也大体确定。 不过，国民政府最初的设想是想向粮户征借粮食，而不是如后来的征购尚须支付一定的法币。当时负责拟具粮食库券条例的是行政院经济会议秘书处粮食组，据该组成员之一陈正谟称，早在1940年四川粮价上涨之际，陈曾对四川各地米谷生产成本进行了一次详细调查。调查结果，发现当时米价约等于地主1939年所收租米成本的十六七倍，1940年的八九倍。因此建议由政府以高于租谷一倍的价格收买地主租谷，出卖于市场，以平抑市场粮价。但恐政府收买大量租谷，增加法币发行，有碍金融与物价，主张在收买租谷时，付给地主节约储蓄券。与此同时，立法院院长孙科也主张由政府搭付储券，全部收买民间余粮进行公卖。蒋介石对陈正谟和孙科的建议极表赞同，一般社会人士也认为两人的办法可行。④惟限于种种原因，用储蓄券购买粮食的方案并未实行。 1941年3月，陈正谟进入行政院经济会议秘书处粮食组服务，鉴于粮价已较他提出用储蓄券购买地主租谷时的粮价高涨数倍，若由政府定价收买地主租谷，所定价格低于市价太多，地主将匿粮不售，所定价格近于或等于市价，政府负担又太重。遂放弃征购租谷的意见，进一步提出征借租谷的建议，并得到了经济会议秘书长贺贵严的同意，贺命令手下草拟粮食公债条例，以期向民间募集粮食。陈以为发行公债，向为募集货币而非实物粮食，主张改为发行借粮券条例草案，但其他成员纷纷以借粮券名义有伤大雅为由，强烈反对陈之建议，草拟粮食公债条例或借粮券条例的草案搁浅。⑤4月，五届八中全会通过由政府发行实物库券案，遂改为粮食库券条例草案，征借改为征购。
