为了最终建立一个中华民族的民族国家，国民党及南京国民政府努力树立全体国民同属一个中华民族的民族观念，在制度设计上确立了以行政区域统驭国内民族的基本策略，事关少数民族利益的各种制度设施，多以行政区域为对象，不以民族为单位。①表现之一，国民大会代表名额主要按照行政区域分配，蒙、藏代表选举强调区域属性，不兼采民族代表制，在此前提下照顾非汉民族。回民、“西南夷苗”、满族中的部分人士纷纷反对，不约而同要求规定本族国大代表名额。“西南夷苗”代表多次请求以“夷苗民族”身份参加国大，国民党先予拒绝，继而设法将其纳入既定观念范畴和制度轨道。②本文通过考察这种制度设计的立意、形成，以及国民党因应上述各族权益诉求的过程，进一步揭示各族对国民党日益疏离的复杂症结。 一、各族国大代表按行政区域选举 1919年，孙中山改组中华革命党为中国国民党，重新解释民族主义，认为辛亥革命仅实现了推翻清朝统治的消极目的，此后应努力达成积极目的，即“汉族”牺牲自尊自大的名称，与满、蒙、回、藏人民共同熔铸成一个新中华民族。此后几年间，孙中山对此不断有所阐述，希望各族同化、融合成一个大中华民族，组织一个中华民族的民族国家。③此事涉及对“汉族”概念的不同理解，需要另文详论，但对内不划分民族，当为孙中山形成一个大中华民族的关键步骤。 国民党主张国大代表选举不兼采民族代表制，根源于孙中山的上述思想。南京国民政府成立伊始，就声明中华民国全体人民都属于一个中华民族，没有称汉、满、蒙、回、藏等为“民族”，④并有相配合的制度设计规定：第一，在非汉民族聚居地区大规模实行省县政制。除西藏和外蒙地方制度待定或暂无法确定外，其余均拟改设省治，将内蒙古问题看作一般性的地方问题，而非民族问题。⑤第二，规定蒙藏委员会只是负责蒙、藏“地方”兴革与建设事宜的事务机关，改组扩充的目标是边务部，不是民族委员会。⑥这也是国民党人极少使用“少数民族”概念，极力阐发传统边疆观念和偏向使用“边疆民族”称谓在制度上的反映之一。第三，国民大会代表选举以区域选举为主，不以民族为单位，蒙、藏选举虽列为“特种选举”，但主要强调区域属性，而非民族属性。 关于蒙、藏国大代表选举，国民党在第五次全国代表大会前后有过系列表述和相关规定。1936年5月5日，南京政府公布《中华民国宪法草案》，史称“五五宪草”。其第一章总纲第五条规定：“中华民国各民族均为中华国族之构成分子，一律平等。”第二章人民之权利义务第八条规定：“中华民国人民在法律上一律平等。”同年5月14日公布、7月1日施行的《国民大会代表选举法》规定，国大代表选举分为区域、职业和特种选举三种方式，特种选举包括东北各省、军队、华侨以及“蒙古、西藏之选举”。蒙古国大代表分为锡林郭勒盟、乌兰察布盟、伊克昭盟、青海左翼盟、青海右翼盟、察哈尔部、阿拉善特别旗、额济纳特别旗、土默特特别旗九名，巴图塞特奇勒图中路盟、乌拉恩素珠克图西路盟及青塞特奇勒图盟三名，哲里木盟、卓索图盟、昭乌达盟、呼伦贝尔部及伊克明安特别旗五名，其他蒙古各盟、部、旗七名；西藏国大代表分为“由在西藏地方有选举权人选出者十名”，“由在其他省区内有选举权之西藏人民选出者六名”。⑦“蒙古、西藏之选举”中的蒙古、西藏，应当理解为行政区域。这点极易引起误解，如同蒙藏委员会一般被后人等同于少数民族事务机构一样。国大选举法规定“西藏地方”国大代表十人，但并没有严格限定只能是藏族。西藏是藏族聚居的行政区域，但不能说只是单一民族居住地，从理论上讲，西藏其他民族国民，同样有权参选当地国大代表。因为藏族占西藏人口绝大多数，最能代表地方利益，西藏国大代表当选者自然多为藏族人士。至于给予其他省区“西藏人民”六名国大代表名额，旨在团结和特殊照顾聚居于青海、西康等省区的藏族人民，其选举“自应仍归各该省区区域选举办理”。⑧显然，其他省区“西藏人民”国大代表的代表资格是各该省区，不是西藏民族。 国民党强调蒙、藏国大代表选举的区域属性而非民族属性的思想，在国民党五大期间已显端倪。1935年11月21日，国民党五全大会通过“开化各民族，化除畛域”的提案，决议拟交政府参考。⑨该案为云南省党务指导委员会所提，理由是：根据孙中山的民族主义，国家即民族，国内已无各民族分别，但蒙、藏各地民众仍然存在原始的游牧思想，“苗猺民族”愚昧浑噩易被外人利用，民族畛域隐然存在，近几年来各种变乱皆举民族自决口号。提案主张切实扶植各民族一律平等，注意政治、经济、社会等实际问题，以消弭裂痕。1936年1月11日，南京政府行政院颁令各关系机关施行。⑩该提案主旨是，承认国内各民族的名称，以解决实际问题来体现和实现民族平等。 国民党五大采纳了该提案的一些思想，但有所修正。国民党五全大会宣言将“重边政，弘教化，以固国族而成统一”列为十条救国建国措施之一，相应提出五条基本实施纲领，包括：第一，“对于边疆各地与间在西南各省间之民族，其一切施政纲领，以优先为当地土著人民谋福利为前提”。第二，“自后国内蒙族、藏族、新疆回族，以及散在内地各小族，选举代表，必须在当地有确实籍贯者，期能充分代表各族人民之情意。”(11)这些内容为大力倡导中华民族同源论的戴季陶草拟。鉴于国民党第五届中央委员必须增加名额，戴季陶专门向五全大会递交提案，提出七条建议：一是要求全国各省区不能有一省落选，应注意北方尤其是西北各省。“二、西藏民族中推出中央委员之办法，拟有两正两候补，其理由口述之。”“三、蒙古王公中，拟能推选一二人。”“四、新疆缠回族中，须选出一人。”“五、甘、宁、青回教同志负地方责任者中，须选出一二位能领袖地方、代表人民之人。”“六、西康藏族与青海蒙藏族中，最小限度须有真正当地土著之同志各一人当选，即候补亦佳。”“七、满洲族中，必须选出一位，以与中央已有关系者为妥。”最后说：“以上各问题，皆尚未有通盘之筹画，然为谋大中华民国之统一计，非此不可。”提案署名人还有于右任、张继。(12)戴季陶的主张，综合起来可理解为：第一，承认国内各民族名称，但强调同属一个国族和中华民国，不可分离；第二，各民族选举纳入所在行政区域范围，不以民族为单位，在此前提下，特殊照顾蒙族、藏族、新疆缠回族、满族、西南各小族甚至西北回教徒，使其真正代表各该族或当地人民利益。 戴季陶的提案得到很大程度的落实。国民党五大以前，只有蒙人白云梯、克兴额、恩克巴图，回教徒马福祥等少数几个跟随孙中山从事革命的非汉族人被选为国民党中央执监委员。(13)在国民党第五届中央执监委员名单中，非汉族人大量增加。由大会直接选举产生的中央委员有麦斯武德(回教徒，“缠回”)，候补中央委员有尼玛鄂特索尔(即尼玛洲，察哈尔盟明安旗佐领)、马鸿逵(回教徒)，中央监察委员有恩克巴图，候补监察委员有马麒(回教徒)。由主席团拟定名单并经大会一致无异议通过的，有中央委员罗桑坚赞(藏族)、贡觉仲尼(藏族)、乐景涛(蒙族)，候补中央委员有诺那(西康藏族)，中央监察委员有章嘉(活佛)、安钦(藏族)、司伦(藏族)，候补监察委员有溥侗(满族)。(14)这些人多数还被任命为蒙藏委员会委员。(15)
