抗日战争结束后，中国共产党逐步放弃战时的减租减息政策，首先在解放区继而在全国范围内开展了普遍而深入的土地改革运动。土改运动时间长、范围广、强度大，中国共产党的土地政策也在实践中不断变化和调整。关于中国土地改革史的通论性著作，大都详细描述了中国共产党土地政策的形成和演变过程，对土改政策在各地的实际执行情况也多少有所涉及。①另有许多专题论文从不同角度探讨了中国共产党土地政策的相关问题，其中台湾学者陈永发和大陆学者杨奎松的论文颇具代表性。陈永发认为，土改期间发生的“左”倾过激行为并非领导者对形势作出“错误判断”的结果，而是毛泽东为“达到充分动员贫苦农民和大量汲取农村资源”而采取的一种“政治谋略”。②杨奎松与之相反，强调战后中国共产党土地政策的急剧转变和调整，除了受意识形态支配和国共关系影响外，主要都与中央对基层真实信息的掌握程度密切相关。③但就笔者所见，迄今还很少有学者从公共政策学角度对中国共产党土地政策的演变与执行进行了深入探讨。欲全面而真实地理解土地改革这一历史事件，须将中国共产党制定的土地政策与政策指导下的土改实践区别开来，既要厘清其土地政策的形成和演变过程，更应关注这些政策在各地的实际运作情况，并对政策与实践之间的互动关系进行深入的学理分析。这正是本文的主旨所在。 延续与变迁 政策过程中既有稳定性的因素，又呈现出变迁性特征。为此，一些公共政策学者发展出一种“间断-平衡”理论，尝试从问题界定和议程设定的角度去解释政策延续与政策变迁之关系。④土地改革史研究者往往以政策性文件为标志，将土改运动分为不同的阶段，这无疑有助于我们了解土改的整体面貌和阶段性特征。但常为人所忽视的是，在政策演变和运动发展的过程中，前后阶段间往往呈现出相互交叠的面貌。从抗战时期的减租减息到以《五四指示》(即1946年5月4日发布的《中共中央关于土地问题的指示》)为标志的土地改革，中国共产党的土地政策的确发生了很大的转变，但两个阶段之间又存在显著的延续性。一方面，减租减息政策的实施在很大程度上改变了乡村社会的土地占有状况，为土地改革创造了条件；另一方面，在减租减息与土地改革之间经历了一个以“清算”为中心的过渡期，从而使政策转变显得更加顺理成章。 和“土地革命”时期的“打土豪、分田地”相比，抗战中的减租减息政策无疑要温和得多。但从政策实施的后果来看，减租减息与税制改革共同作用，对乡村社会的土地占有格局产生了巨大影响。通过减租减息、合理负担、累进税制，土地和财富逐渐从富裕者向贫困者转移、分散，各抗日根据地已经在事实上出现了相当程度的社会均衡。弗里曼等人发现，冀中地区到1941年已经出现了非常明显的社会平均化，36%和20%的雇工分别上升为贫农和中农，28%的贫农上升为中农，35%和8%的富农分别下降为中农和贫农，传统精英的经济权力和政治权力一道逐步流失了。他们将这种现象称为“静悄悄的革命”⑤。在被称为“封建堡垒”的陕西米脂杨家沟村，地主承担的赋税比例远远高于贫农和中农，他们把地租和其他收入统统拿出来也不够缴税，为了补亏只好卖地，从而导致了地权的平均化。⑥战时政策所引发的“静悄悄的革命”，事实上为土地改革政策的制定和实施创造了条件、奠定了基础。 从抗战结束到《五四指示》下发之前，中国共产党土地政策的主要内容是一方面继续推行减租减息，一方面通过各种形式的“清算”运动获取更多的土地，实现土地所有权的转移。毛泽东在1945年底为中央起草的党内指示中，将减租和生产作为保卫解放区的两件大事，要求冬春两季在整个解放区发动一次大规模减租运动。⑦不过这一时期的减租减息与抗战时期相比有了很大不同：一是与同时进行的清算斗争紧密相连，声势浩大；二是不再强调保障地主的地权、财权，迅速触及地主土地。⑧所谓“清算”(又称“反奸清算”)主要是处理抗战时期的各种遗留问题，但就其实际效果而言，清算也是以土地再分配为特征的“初步的土地斗争”，是“政治斗争和经济斗争结合的一种斗争方式”。⑨有学者指出，华北乡村的自耕农占据绝大多数，佃农只有三成左右，仅以减租减息的方式很难广泛发动群众参加斗争，而通过清算斗争则可以向自耕农分配物质利益，可以更有效地动员农民参加革命。⑩清算运动的具体情形，可以韩丁笔下的张庄为例略作说明。反奸清算的打击对象应该是抗战期间与敌伪合作的人，其中既有在村里拥有较多财富和地位的传统精英，也包括大量的贫苦农民。但在清算运动中，工作队干部引导群众认识到汉奸身份与地主富农身份之间的密切关联，在事实上将反奸运动转换为阶级斗争，从而使很大一部分传统精英受到了严厉打击。张庄所在的山西省潞城县，某分区约一半的地主、富农在反奸运动中受到了惩罚，许多人的财产被部分或全部没收，“旧制度所赖以存在的相当一部分物质基础被摧毁了”(11)。 在清算运动中，工作队以各种名目实现了土地所有权的转移。例如，山西长治县在1945年底的反奸清算和“双减”运动中，土地变动率已达到13%，部分村庄已经“实际上达到了耕者有其田”(12)《五四指示》下发前夕，山东渤海区党委承认过去“在经济上消灭得很凶，均产思想严重”，“如减租减息弄不光，即算村负担，找负担还不光再找工滚利，于是经济消灭地主”。乐陵县某村经减租减息斗争，17户地主已经全部降为中农或贫农。南皮某村三个地主原有20顷地出租，经过多次减租，再找“工夫帐”、“出伕帐”，到土改前夕已削弱十之五六。当时许多地方已经意识到，减租减息发展到一定程度，必然导致土地所有权的转移：“地主一斗即光”；“算帐无钱即折地准帐，如同分地”；“挖穷根如果成为行动的口号，一定是转移地权”。(13) 到中共中央下发《五四指示》之时，多数老区、半老区都已进行过大规模的减租减息和不同名目的清算运动，土地占有状况和阶级力量对比已发生了重大变化。(14)同样重要的是，反奸清算和减租减息已将解放区的农民广泛动员起来，乡村民众的阶级意识开始形成，为此后土地改革的全面开展做好了铺垫。到1946年4月底，各个新解放地区发动起来投入斗争的群众，均达到总人口的半数以上。如苏皖区有200余万农民群众参加斗争，30多万农民收回了土地，全区仅有七分之一的村庄未发动。(15)清算运动与减租减息的开展，使中国共产党土地改革政策的制定显得更加顺理成章，也彰显出前后政策之间的延续性。
