中国农地转用制度的市场化进程：1949-2009

      [中图分类号]F301 [文献标识码]A [文章编号]0447-662X(2012)01-0066-06

      自从新中国初建以来，尤其是在过去的改革开放三十多年中，我国经历了经济的高速发展和体制的深刻变革。根据国家统计局发布的数据，2010年我国国内生产总值超过了37万亿元。相比之下，1978年只有3645.2亿元，2009年比1978年增加了逾百倍。针对中国经济高速增长的根源这一问题，不少学者已经做出了积极而富有价值的贡献。诸多研究表明，要素禀赋、地理区位、物质资本、人力资本、社会资本、技术进步、宏观经济政策、投资环境等一系列要素可以对经济增长产生显著的影响。尽管这些要素已经被证明对产出有显著影响，但新制度经济学区分了不同要素在经济增长中所起的作用，认为资本投入和技术进步只不过是实现经济增长的手段，甚至本身即包含了经济增长的内涵。①更为激进的观点则来自于Acemoglu，即经济增长从根本上依赖于制度发展，制度先于经济发展并决定经济增长。②而在制度类型的选择上，Rodrik &

      Wacziarg认为，有助于实现市场竞争和产权有效保护的民主制度对经济增长的作用效率更高。这意味着，制度对经济增长的普遍意义上的影响应当归结于市场竞争机制建立与产权清晰界定所带来的交易效率的提高，因此制度创新的目标在于提高市场化程度。③

      新制度经济学在研究范式与研究方法上的长足发展并未使中国经济增长的根源问题得到统一的结论，但正如Rodrik et al.指出的那样，对于任何一种经济体，要素对经济增长的决定作用都能从世界各国或地区的经济发展历史中得到验证。④

      一、市场化进程与制度创新：中国经济增长的历史经验

      历史经验表明，在以1978年市场化进程开始后为起点的中国经济增长的历程中，对于任何一种生产要素而言，一旦制度创新使其能够实现自由流动并进入市场化交易进程，不仅可以实现要素配置的帕累托最优并获取相应的最优报酬，而且会在影响经济产出的同时推动城市化进程。在改革开放前期到中期，随着纯粹的计划经济体制逐渐松动，农村劳动力开始了向城市转移和流动的步伐，大规模的城市化进程由此开始。一方面，低成本城市化和工业化扩张对劳动力的庞大需求得到满足，另一方面，劳动力获得了市场化的报酬，反过来又进一步促进了劳动力的跨区流转以及城市化加速。再加上建国后经历的三次婴儿潮，中国由此获得了长时间的人口红利，这也为中国经济增长带来了长期的推动力，甚至成为了至今我国劳动密集型产业仍依赖的优势；几乎在劳动力要素市场化的同时，制度变革又为中国经济增长提供了新的动力。由于资本进入壁垒的逐步弱化和消除，外资大规模进入东部沿海地区使其勿需通过漫长的国内储蓄增长过程来获得足够的资本积累，短时期内就聚集了推行快速工业化战略所必须的资本存量，为了实施工业化战略而建设的工业园区大量出现在城市郊区以及周边地区。投资能力增强不仅带来了技术进步、劳动生产率提高，在工业产值提高的同时城市建成区面积以及新兴城市数量开始急剧扩张。而在土地领域，制度供给不足和创新迟滞则极大地阻碍了经济增长。尽管家庭联产承包责任制作为1978年以后中国在土地领域最早的制度创新同样提高了单位农业劳动力的产出，但随着农村富余劳动力的大规模转移，中国日益加速的城市化与工业化进程对土地的极大需求却始终难以得到满足。城市土地供给的饱和要求农村集体所有土地必须开始其非农化转用进程，农地转用在转变了土地用途、优化了土地配置的同时也大幅提高了土地对经济增长的贡献。从这个意义上讲，农地转用制度不仅单纯地加快了农地转用的进程。

      二、建国以来中国农地转用制度的市场化进程

      我国当前的农地转用制度建立在城乡二元土地所有权制度的基础上，农村集体所有土地实现转用必须经过政府征用和出让使用环节。如图1所示：

      

      图1 我国农地转用的法定过程示意图

      (一)建国以来城市化进程中的农地转用制度的演进

      由于我国的农地转用制度包括政府征用和出让使用两个环节，而两个环节的市场化进程呈现出一定的差异，因此分别对其市场化进程进行回顾。

      (1)政府征用环节

      建国以后中国农地转用制度长期体现为高度垄断的行政计划管理，在农地的征用环节完全排除了市场机制的作用，政府根据经济建设目标和城市发展目标配置土地资源。1954年宪法中明确宣布：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”而对于被征用主体的补偿也仅仅在1953年出台的《关于国家建设征用土地的办法》(以下简称1953年《办法》)中有原则性的规定。随着上世纪70年代中后期经济秩序的逐步恢复，大批的新增建设项目重新激活了城市土地需求，而80年代外资的进入使得土地作为资本形成载体的价值开始显现。在这一背景下，为了慎重处理由于农地征用所引起的利益关系调整，1982年国务院制定并颁布了《国家建设征用土地条例》(以下简称1982年《条例》)，其中第一次明确规定了土地征用补偿的具体标准，并在安置途径中增加了集体所有制企业吸收、用地单位吸收、农转非后招工安置等多项安置途径。相比于1953年《办法》，1982年《条例》不仅能够适应改革开放以来土地价值确认和农地征用所引起的利益关系调整，并且在实践操作层面具有巨大的进步。因此1986年全国人大常委16次会议即在1982年《条例》的基础上，制定并颁布了我国第一部相对完整的《中华人民共和国土地管理法》，将相关土地管理从行政法规上升到法律的高度，并采纳了《条例》中的土地补偿费、安置补助费等大部分规定，在安置途径上增加了非农就业安置方式。尽管这一征地补偿标准仍然偏低，但是非农就业安置方式对失地农民而言意味着农转工的机会，因此非农就业安置对失地农民具有极大的吸引力；并得到了失地农民的认同。而在1998年修订的《土地管理法》中，仅仅规定政府在征地后应支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍，对失地农民的就业和生活保障等问题几乎没有涉及，从而导致大规模失地农民问题产生。针对这一问题，2004年国土资源部出台了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，提出征地补偿安置以使被征地农民生活水平不因征地而降低为原则。《意见》对安置制度进行了创新，其核心在于将法律规定的原有安置方式扩展为土地入股安置、农业就业安置、社会保障安置和移民安置等安置办法相结合的模式，从而完善解决失地农民问题。这种综合性的安置方式在实际操作过程中取得了良好的效果。毫无疑问，2004年《意见》提出的补偿安置方式的市场化程度与先前的补偿安置方式相比有了明显的提高。