[中图分类号]F129 [文献标识码]A [文章编号]1000-5072(2011)05-0136-08 在清王朝的财政架构里，关税被视同正供钱粮。《清会典》规定，凡正供钱粮，除户部核准存留之外，余者原则上均应上报户部，以备拨解，不准私自动用。尽管地方督抚对所在地税关①有督察之责任，但在清前期，中央统配关税资源的机制尚能运作自如、富有效率，地方政府对关税基本上没有措置之权。迨到晚清咸同之际，由于要镇压太平天国起义，中央财政匮乏，战乱各省被授权可以“就地筹饷”，各养各兵，地方财政渐具形态，作为中央财政重要来源的关税收入，也被纳入以地方军务为中心的财政单元之中。由于地方利益的驱动，不同地区的税关在追逐关税资源过程中，产生如税源分割、税款支配方面的种种纠葛。这种带有地方本位意味的各地税关之间的利益对立，从另一角度体现了税关与地方财政关系的强化，也凸显出新的历史情境下中央与地方财政关系进一步松动的迹象。 关于晚清中央与地方财政关系的变动，学界已有深入的探讨，多数成果注重从上下权利分配这一角度来展开分析，认为筹饷权的下放使地方督抚拥有了对关税及其它财政资源的实质性处置权，最终促成中央对地方财政控制的失控。这种纵向分析视角无疑是可行的，但往往对各省之间的财政矛盾揭示不够。在中央一统的财政体制下，各省利益服从中央，地方之间的财政矛盾无从彰显，但一旦中央对地方统辖力度减轻后，地方财权之间的界划也就随之显化，从揭示地方间财政矛盾入手来探视晚清中央与地方财政关系的变动，不失为一种较新的分析路径。本文选取咸同之际发生在若干省份之间的三个关税纠纷的案例，试作这方面的尝试。 一、免单银之争 在清季沿海贸易惯例中，洋货遵从所谓“货无两税”②的原则，没有复进口税之征。因此洋货从国外进口，只在进口海关纳税，如再运往其他口岸，均给免单(Exemption Certificate)，免其重征，即洋货进口以先到之关纳税为定。而洋船转运中国土货，除在出口海关交纳出口税外，在下个进口海关还必须缴纳一次复进口半税。复进口半税征收后，该货物如再运往其他口岸销售，征收复进口税海关即发给半税免单，别口免征第二次复进口半税③。免单和半税免单的通行，给外商参与洋货或土货的转运提供了便利，但却造成了各通商口岸税关间的苦乐不均。如当时的洋货多以上海为第一进口口岸，进口关税多在江海关先纳，若该项洋货再从上海复进口到浙江或天津口岸，则无须再交关税；洋船在南北沿海各口转运土货，也多选择在上海进行中转，在江海关缴纳复进口半税，领取半税免单。再转运他口时，以免单为凭，不再征收第二次复进口半税。因此无论是洋货进口还是土货进口，江海关之外的复进口海关如浙海关或津海关均难以征到实款，只能收到作为免重征凭据的免单。为此，沿海各关就分割税源问题打了不少口水官司。 江、浙两关比邻，在税源上往往此消彼长。早在1856年，一些外国船只从厦门载运土货到宁波，却选择先到上海中转，由江海关征税并发给半税免单，该货物运进宁波时可获得免税的资格，宁波道台即对这种办法提出过强烈抗议[1]191-192。无如当时浙海关还没有外国人帮办税务，征收洋人税钞海关书舍人等无从得其要领，只得从权办理。1861年5月，浙海洋关设立，开始有外国人帮司税务，因此，为筹措镇压太平军军费而犯难的浙抚王有龄立即上奏，要求：“嗣后凡外国贸易进口，税钞各归各口，各自征收，所有免单认单，概行停止”，并指出免单“其弊甚多，虽上海目前稍获赢余，而别口几同虚设……况现在内地客货多被洋船揽运，各省军饷，均须就地自筹，若浙海关之税，悉由江海关代收，则浙饷少此大宗，必将决裂。上海与浙省遥为犄角，彼此声势相依，倘浙江不保，则上海亦旦夕可虞。关之不存，税于何有，此不可不深思熟计者也”[2](五)460-461。鉴于大敌当前，关税已为用兵省份军费所赖，关税的厚此薄彼，可能造成对浙省军情的不利，随之而下的上谕原则上同意了王有龄“各归各口”的请求。该上谕称：嗣后外国贸易船只，“倘税已交纳，货未销售，仍赴别口销卖，所收税银，或即行发还，或给予票据，留抵本关下次之税。所有免单认单，即着停止”[2](五)476。上谕中提到替代免单作为留抵下次之税的“票据”，指的是存票(Drawback Certificate)④。免单与存票的区别是，前者系货物在进口海关纳税后，如再运往他口销售，只要商人持有免单，他口海关并不再重征，这样关税留在进口海关。货物在进口海关纳税后，如海关开出的是存票，该货物如再运往他口销售，商人仍要在他口海关纳税，但他所持有的存票，可带回原开票海关，在规定的期限内可抵日后应完货税或直接兑还现银，这样税银就等于交给了销货海关。 存票的使用，能使各口征到各口之税，应对各复进口海关有益，似可藉此平息各关间的关税纠纷，亦是清中枢机构的目的所在。但存票制度的推行，受到时任代理总税务司赫德的劝阻，他认为存票存在如下弊端：“若由上海运货至宁波者，先在上海完纳税饷后，发给存票，该商将货运往宁波售卖纳税，将存票在上海作为下次进口免征之据，固属无弊。倘该商在上海领取存票后，并不赴宁波，竟于无关口处售卖，则宁波既不能征收税银，而该商执有存票，下次载货进口，又得免征，岂不与税饷有亏？”因此赫德建议：“留银而不发存票，以免不到各口之弊，而省本口发还现银之亏。而且若于大局有利，可以不必分各小口有税未有税之情形”[2](五)505，建议仍继续使用免单。赫德的担心似乎也不无道理，当时清廷对东南沿海一带的控制非常薄弱，难保没有领过存票的外国船只在无关口处下货销买，存票的使用确有造成关税流失的可能。因此，赫德认为只要上海能收到税就可以了，至于其他各关，不必计较有税无税。显然，赫德所关心的是海关税收的整体情况，而将单个海关的利益得失忽略不计。这一建议在获准可“就地筹饷”、各地方政府均大力招徕税源以补充本地军政供给的战时，显得不合时宜。因此，恭亲王奕訢虽认为赫德“其言似尚近理”，免单一事，一时难以废除，但不得不考虑如何解决困扰已久的各地关税苦乐不均的问题。他建议，可在税款上给复进口海关以照顾。假如上海收过税钞，而该货改运至宁波销售，上海所得税银仍应拨回宁波，即使上海已经动支，亦将数目报明，作为宁波税课，以免彼赢此绌[3](六)62。但奕訢的建议并未使问题得到实质性解决，在“就地筹饷”的政策背景之下，各关都强调本地军饷紧急，不可能将已征到手的税款再拨回复进口海关，能按月向对方汇报一下免单数目就算不错了，而各复进口海关所得到的实质上仍是一张空头支票而已。这种分配机制难以让复进口各关所接受，其中津海关的意见最大。
