[中图分类号]D676.58 [文献标识码]A [文章编号]1674-2486(2011)06-0054-17 一、前言 近年来，香港政府希望成立慈善组织小组委员会来制定规管机制并管理慈善组织。这个委员会将取代政府不同的职能，并拥有履行政府管理的职责，例如备存及管理慈善组织注册记录册、监察慈善组织履行其法律责任、审批筹款活动申请等各项权力(香港法律改革委员会，2011)。如果这些新规定生效，它将改变政府和非营利组织的关系。但要真正了解新政策会如何改变政府和非营利组织的关系，必须要理清现有的关系和非营利组织历史发展的背景。其中，香港的社会福利组织和政府有长久的关系，并且最具代表性，因此我们希望透过理解政府与社会福利组织的关系，了解政府与非营利组织的大局。 在英国殖民时期，香港当地政府就透过资助社会福利组织来提供社会服务。但从90年代开始，当社会福利服务需求增加，并有更多组织投入社会福利时，政府与社会福利组织都发现现有制度的不健全和低效率，如社会福利组织无法自己做财务管理，必须依赖社会福利署的财政预算来做计划。同时，社会福利署希望能更有效率地监督社会福利组织的绩效与财务账目。这使社会福利署提出一系列“更有效率，以客户为中心，责任制和结果导向”的社会福利津贴制度与管理办法(Social Welfare Department，2002)。这些改革，改变政府和社会福利组织在财政与合作的关系(Scott，2003)。最显著的变化是政府的资助模式。整笔拨款制度的引进把长期合同改为短期合同，社会福利组织必须透过竞标来争取合约。 过去的文献指出当社会对社会福利有不同定义和需求时，亦会改变政府和社会福利组织的关系。杨(Young，1999；2000)提出三种模式：首先，“补充性”(supplementary)及社会福利组织可以补充政府无法满足的社会需求；其次，“互补性”(complementary)及社会福利组织与政府是伙伴关系并协助政府执行政策；最后，“抗衡性”(adversarial)及社会福利组织监督政府的社会政策，政府也制订社会福利组织的管理办法。同时，利普斯基和史密斯(Lipsky & Smith，1990)相信政府的资助和持续加深的依赖性会影响非营利组织的自主性或改变其组织的使命。然而，影响的程度可能会因不同型态的非营利组织而不同。在香港，李(Lee，2005)就描述过20世纪90年代的香港是不同型态非营利组织的一个分界点。在20世纪90年代之前，存在着传统型态的社会福利组织；在90年代之后，新型态的社会福利组织纷纷成立，应对社会新的需求与政府管理的改变。香港政府必须面对两种共同存在但又不同的社会福利组织。 本文的宗旨在运用问卷调查和计量分析方法来解释香港社会福利组织与政府的关系，并应用与结合杨(Young，1999；2000)与利普斯基和史密斯(Lipsky & Smith，1990)的理论，解开社会福利组织与政府的复杂关系。更进一步地说，我们检验传统型态和新型态的社会福利组织与政府的补充性、互补性、抗衡性。我们使用了香港大学的社会福利组织的研究数据来进行分析，并对381个社会福利组织进行电话和邮寄问卷调查，调查时间为2009年7月23日至同年10月19日，实际回收问卷共有243份，回收率为64%。首先，分析社会福利组织的主要服务对象和社会福利署政策目标的差异性，衡量传统型态和新型态的社会福利组织与政府的补充性；其次，分析政府资助社会福利组织金额占社会福利组织的总收入的百分比，衡量两种社会福利组织与政府的互补性；最后，分析社会福利组织参与倡议的程度，衡量两种社会福利组织与政府的抗衡性。 本文希望透过一个建立在理论基础，和香港目前唯一的有关社会福利组织的大型数据库之上的实证研究，从中了解政府应如何应对不同型态的社会福利组织；也能够让社会福利组织了解它们所扮演的社会服务提供者的角色会因环境因素而不同。 二、理论架构 在不同的地区或国家，社会福利组织部门皆与政府保持着紧密的关系。香港当地政府长久以来透过资助社会福利组织来提供社会服务。在英国殖民时期，香港社会服务联会的成立，就是为了帮助殖民政府来管理当地社会福利组织，进而提供社会服务(Lee，1998)。然而，这些社会福利组织尽管提供超过90%的香港的社会福利服务(Tang，2003)，但在与政府的合作关系上，仅扮演微弱的角色(Pearson，1992)，并且依靠政府财务资源生存，沿用政府的制度来管理。 但自20世纪90年代始，社会福利服务需求增加，并有更多新的组织投入社会福利，政府与社会福利组织都发现现有制度的不健全和低效率，在旧的制度中，社会福利组织无法自己做财务管理，必须依赖社会福利署的财政预算来做计划。社会福利署也没有权限检查财务账目，或监督社会福利组织的绩效。因此，社会福利署采取了新公共管理改革措施，并对社会福利组织进行了一系列的改革。 最显著的变化是政府的资助模式。政府的资助模式从标准单位成本模式改为整笔拨款制度，让社会福利组织可以透过竞争而获得项目和整笔补助金。社会福利组织可以更灵活地使用经费，及制定年度预算。透过这个监管机制所采用的服务质量标准、津贴和服务协议，政府亦可以对社会福利组织提出绩效要求和标准(Lee，2005)。同时，新的社会福利组织也开始激增。过去，香港大学的一项研究显示近40%的社会服务机构在1990年以后组成(CCSG，2010)。更重要的是，这些机构提供一系列专业的服务，服务社区里的性工作者、少数民族、艾滋病患者、家庭暴力的受害者、性暴力的受害者。他们不仅满足客户新的类型，还进行服务创新的方法实验。涌现出一批服务和宣传相结合的混合组织，这些组织的扩散，不但证明了不断变化的社会需求，而且也是公民社会的兴起。
