[中图分类号]K275 [文献标识码]A [文章编号]1003-708(2011)06-0055-07 香港回归后，“一国两制”在香港成功实践，中央政府支持特区政府在《基本法》的框架内，循序渐进地发展特区的政治制度，香港公众享受了前所未有的民主权利。但是，香港政制改革问题(以下简称政改问题)是错综复杂的，“一国两制”在香港的具体实践亦需要磨合和经验。自香港回归后，全国人大常委会在香港三次释法，虽然每次处理的问题不尽相同、在香港各界的反映也不尽一致，但是，全国人大常委会释法从客观上开辟了处理涉及中央和特区政府复杂问题的途径，并为严格遵守基本法，维护中央权威提供了有益的尝试。全国人大常委会第二次释法(以下简称人大第二次释法)，在这三次释法中尤其引人注目，这次释法与另外的两次释法存在不同之处，从方式上看，第二次释法是全国人大常委会主动释法；从内容上看，释法的核心内容正是香港存在很大争议的政改问题。本文拟运用历史研究方法，对人大第二次释法与香港政改问题发展的历程进行考察，进而论证两者之间的关系。 一、人大第二次释法 香港特区《基本法》第158条规定，“本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会”。自香港回归以来，全国人大常委会共三次释法。第一次释法的时间为1999年6月，起因是香港居留权问题；①第二次释法的时间为2004年4月，起因是香港社会对《基本法》关于2007年以后行政长官和立法会产生办法的规定的不同理解，即释法的动因为香港的政改问题；②第三次释法的时间为2005年4月，起因是董建华辞职引发香港社会内部关于行政长官任期问题的争论。③人大常委会三次释法对于“一国两制”在香港的实施具有深远影响，对香港民众正确认识“一国两制”中“一国”与“两制”的关系，严格遵守《基本法》具有重要的历史意义。人大第二次释法，由于释法的动因来自香港政改问题，又是三次释法中唯一一次全国人大常委会主动释法，因此，在香港政改问题的发展历程上具有里程碑式的意义。 (一)人大第二次释法的背景 香港回归后享受了前所未有的政治民主，《基本法》明确规定行政长官最终大致由一个有广泛代表性的选举委员会按民主程序提名后普选产生；立法会头几届选举直选议席逐届增加至2007年后再探讨，最终达到全部议员由普选产生。这种安排，既符合香港实际，又保证香港民主政治的发展。但是特区成立以来，不时有人对基本法设计的香港政制看不顺眼，泛民派屡屡鼓噪要修改基本法，声称(回归后)民主步伐“大倒退”，不断提出要搞港式“部长制”，大力鼓吹全面直选、提前直选、“一人一票选特首”等等，一些对董建华施政不满的政治势力还组成倒董大联盟，要求全民普选行政长官。④董建华也曾黯然指出，“关于政制发展问题，我不断听到不同的意见。有人对我说，现在就要开始加快普选步伐，起码应该研究和讨论这个问题。也有人对我说，这方面应该审慎，现在已经走得太快。”⑤ 2002年9月24日，特区政府推出《实施基本法第23条咨询文件》开始就《基本法》第二十三条立法⑥进行为期3个月的咨询。2003年春，由于“非典”在港爆发，国安条例在立法会的进程并未受到市民的广泛关注。2003年6月，“非典”过后，关于国安条例的争议进入高峰，泛民派强烈反对条例草案中一些被指为过于严厉的条文。7月1日，约50万人走上街头，用“脚步说话”，表达不满。七一大游行后，泛民派实力大增，他们组织了多次集会游行。虽然，从表面看，“倒董”的泛民派声名鹊起，但这并不表示港人喜欢他们。“只是民主派这次事件把握得好，以此集会一个主题，由反二十三条到不满董建华，由不满董建华到反对特区政治体制，直到公开打出2007年普选特首的旗帜”。⑦泛民派虽以“民意代表”自居，但常被舆论称为“为反对而反对”，其背后往往有外国政治势力的身影，泛民派实质上成为香港政制循序渐进发展的阻碍力量。 对2007年行政长官选举、2008年立法会选举方式争论的焦点在于香港政改的主导权在谁，是中央主导还是香港特区可以自行更改政治体制。泛民派要求在2007年(第三届特首选举年)和2008年(第四届立法会选举年)实现双普选。他们的依据是《基本法》本身的一些条文，因为它一方面确立了香港特别行政区根据其“实际情况”、“循序渐进”地发展民主，“最终”达至行政长官和立法会全部议员的普选；另一方面，《基本法》又表明2007年以后特区行政长官和立法会的选举办法有可能修改。⑧而实际上，特区的高度自治是中央授予的，特区的高度自治权不包括改变现行政治体制和选举制度的权力，香港政改的主导权属于中央，中央有权全程参与。这就与香港泛民派和一些法律界人士对香港自治权和《基本法》的理解有很大不同。 (二)人大第二次释法的过程 1、中央政府对香港政制的发展一直给予高度关注。 2003年12月3日，胡锦涛主席会见赴京述职的行政长官董建华，在听取董建华关于香港社会近期对“政制检讨”问题的意见后，胡锦涛表示“中央对香港政治体制的发展高度关注”。此后，新华社发表了《基本法》肖蔚云等“四大护法”对香港政治体制的看法，指出行政长官和立法会选举并非特区内部事务。⑨中央有关部门与香港特区政制发展专责小组保持沟通，认真听取香港社会各界的意见，指出：“应当明确，‘一国’是‘两制’的前提，‘港人治港’是以爱国者为主体的港人来治理香港，高度自治是香港特区在中央授权下实行高度自治。”⑩2004年2月20日，《人民日报》重新发表邓小平1984年6月谈话要点《一个国家，两种制度》，并发表评论员文章《香港长期繁荣稳定的根本保证》。2004年3月，香港立法会李柱铭(11)等3名泛民派议员赴美出席美参议院外交事务委员会举行的所谓“讨论香港民主”听证会后，美国参议员在《亚洲华尔街日报》撰文称如北京继续妨碍港人对民主的意愿，美国将质疑基本法是否作为管治香港的适当基础，3月11日，外交部发言人就此问题答疑时，明确表示香港事务不需要任何外来干预。(12)
