香港回归以来，学者们对香港的行政主导模式特征和发展去向一直有热烈的讨论。时值高铁事件刚刚过去，新政改方案风波接踵而至，这些都引起了笔者对如何解决行政主导困难的进一步思考。 一、香港行政主导体制简述 (一)《基本法》中的行政主导 行政主导，是指行政长官及行政机关在政府体制中居于主导地位，具有行为导向性。①《基本法》下的现行香港政治体制就是一种行政主导模式。行政主导包括支持行政长官的权力体系以及对行政主导的约束两部分。 1.行政主导的主要体现 首先，行政长官处于崇高的法律地位。行政长官具有双重身份，他既是特别行政区的首长，又是特别行政区政府(行政机关)的首长。 其次，行政机关参与并主导立法程序。如立法会议员不得提出涉及公共开支、政治体制或政府运作之法律草案。另外，行政长官有权在特定情况下将立法会通过的法案发回重议。又如，在立法会议事时政府的提案应优先列入议程。 再次，行政长官有权力依照法定程序解散立法会。如果立法会不通过政府提交的法案或财政预算案，行政长官可以解散立法会。与此相对的，立法会虽然也能弹劾行政长官，但不能直接使其下台。 最后，政府与立法会存在配合的关系。第一，行政会议机制协助行政长官形成了实质上的行政主导体制；第二，立法会举行会议的时候，行政长官应委派官员列席并代表政府发言；第三，功能组别议员属于由政府委任产生的议员，支持政府的施政。 2.《基本法》对行政主导的约束 (1)立法会的制约。首先，立法会与行政长官的选举是相互独立的，立法会的利益可能会与政府的利益有所冲突，从而相互制约。其次，立法会有权力对行政长官予以制约，政府对立法会在一定程度内负责，这主要表现在：一是立法会有权对行政长官提出弹劾或迫之辞职，二是行政机关包括行政长官需对立法机关负责，三是立法会议员对政府的提案、财政预算、施政报告等进行监督与质询。 (2)“普选”进程的制约。民主意识在回归前后迅速发展，民主政治的发展趋势已不可阻挡。②《基本法》规定在循序渐进的原则之下，2007年后逐步实现全部议员的“普选”；并在2007年解释《基本法》附件时，明确了2017年后特区可以根据实际情况，修改行政长官及立法会的选举办法，实行双“普选”。 “普选”与民主倾向表明行政长官和立法会将更多地受制于市民民意。如果行政长官施政和政改过程中对民意不够尊重，将面临市民的口诛笔伐，管治将遇到更多阻滞，因此需更谨慎地考虑民意的反映；立法会议员基于选票的压力，更倾向于千方百计地对政府挑毛病，阻碍政府的决策，以赢得市民的支持，从而制约了行政主导。 (3)限度原则。行政主导必须坚持“一国两制”、港人治港、均衡参与、维持繁荣等原则。这几项原则贯穿于《基本法》，是行政主导的界限。政府需要注意在施政时实现“一国两制”下的港人治港，促进各阶层对公共事务的均衡参与，以及保持香港经济的繁荣发展，不能凭行政主导之优势而恣意妄为。 3.行政主导的特点 从立法、“普选”、政改以及限度原则的约束来看，行政主导强调行政长官权力的同时，也突出制衡和分权的特点。这种分权理念与机制虽然符合历史背景下的各方利益，但也有缺陷：它造成了行政长官与立法会相分离的局面——政府的利益可能与立法会和议员的利益不同甚至冲突，而立法会自我扩权的欲望以及政党的兴起，已经现实地导致政府与立法会、政党议员之间矛盾重重，极大地影响了行政主导模式的施政效果。关于这一点后文将进一步讨论。 (二)选择行政主导模式的原因 《基本法》确立这一具体的行政主导模式，是有历史原因和合理考虑的。 1.港英政府统治模式的延续与改造 港英政府时期，实行的是以港督集权为核心的行政主导体制。“回归前香港的政治制度是总督制，总督的权力很大，甚至可以说是独裁，究其实质，就是行政主导。”③同时，香港作为一个以中国人为主体的社会，不存在华人民主的成分，更谈不上港人治港。可见，所谓“行政主导”原来就是形容港英时期政府的集权统治，而这种主导存在排斥华人参与的特点，“但是，客观上有利于港英政府高效施政，以及香港的经济繁荣和社会稳定”。④ 政治体制的建立不能脱离一个社会的历史及现实状况，香港原有政治体制经过100多年的发展，存在一些适应经济及社会发展的特点和优点，对保持一个高效率的行政体制有积极的意义。⑤鉴于港英政府长期统治香港的现实所带来的深远影响，以及该政制在现实中的积极作用，《基本法》取其之长，去其所短，在一定程度上保持原政治体制中行之有效的部分，仍赋予行政长官较大的权力；同时循序渐进地发展适合香港情况的民主制度，实现“港人治港”下的行政主导。 2.行政主导是各方协商与谈判的结果，符合各方利益 《基本法》确立的政治体制模式，是在中英双方、中央与香港人民分歧较多的情况下，经长期协商得到的政治成果，是符合各方利益的体制。从1982年开始，中英经过22轮艰苦卓绝的协商和谈判，最终在1984年全部达成协议，并发表《中英联合声明》，为香港回归后的政制模式确立了基点。在随后长达5年的《基本法》起草过程中，中央先后成立基本法起草委员会以及专门的基本法咨询委员会，大量吸收香港人民的意见和建议，不惜花费更多的时间，也要力图尽量满足多方的诉求。从《征求意见稿》到主流方案再到“两局共识”方案，就行政主导还是立法主导、三权分立制度是否可行、“普选”发展速度等问题，各方意见始终争持不下，直到1989年由许崇德先生提议的新主流方案得到通过，⑥才最终敲定了现在《基本法》下行政主导模式。行政主导模式更能满足中英双方以及香港人民的基本利益：对于英方来说，保证了在华的利益需求；对于中方而言，可以保证政权在自己的控制之下，避免被外国敌对势力操控的危险；对于香港人民来说，符合他们的政治、经济发展要求。因而各方协商选择了这一政制模式，是历史的选择。
