德国政党社会学家罗伯特·米歇尔斯曾说，“没有组织的民主是无法想象的”。①的确，在现代国家，民主政治主要在政党政治的结构下展开，而民主目标一经确立，便会激发公民政治结社的意愿，政党亦会渐次形成并快速发展。香港基本法确定了行政长官和立法会全体议员均最终由选举产生的“双普选”目标，港英政府代议制改革刺激下萌生的政治性团体和政党(以下简称为“政党”)，获得制度性的给养，政党政治在香港特区迅速发展。透过法律规范政党的组织和行为，维护国家安全和宪政秩序，是现代宪法发展的趋势之一。②为维护中国的国家安全，确保香港政治生态的健康发展，香港特区应当制定政党法，规范特区政党的组织及其行为。 一、香港特区政党立法的现实需求和规范依据 香港回归以来，政党迅速发展并广泛参与香港政治，但香港特区并未将政党立法提上议事日程，《国家安全(立法条文)条例草案》亦未专设政党条款。③对香港政党政治的现状及发展趋势、香港特区的特殊国际地位及香港现行政党法律规范的效果的考察显示，香港现有法律制度无法全面规范政党的组织及其行为，香港特区应当履行法定义务，启动政党立法议题，建立完整的政党法律规范体系，维护主权统一和国家安全。 (一)香港特区政党立法的现实需求 1.香港政党政治不可避免，特区管治面临挑战 1984年7月，港英当局发表《代议政治绿皮书》，开启了香港代议政治的大门，1985年9月的立法局改选直接催生了汇点、民协、太平山学会、观察社等政治性团体。1990年后，港同盟、民主党、民建联和自由党相继登上政治舞台。香港“各大主要政党成立的基本目的，便是希望在选举中胜出并赢得政治权力，因此选举胜负对于政党来说可谓生死攸关的问题。”④在回归前，香港政党便广泛参与了立法局、区议会和市政局的选举，⑤回归后，香港政党更是全面参与了历次立法会选举，⑥并逐渐控制了立法会，第四届立法会主席则史无前例地具有政党背景。另外，政党领袖如曾钰成等已进入行政会议，参与行政决策，分享行政权。总之，如许崇德先生所言：“政党在香港的存在已是不可视而不见的事实……香港特区的政党现象不可避免。”⑦然而，香港特区日益壮大的政党与基本法确立的行政主导体制之间，并非总是互相配合。相反，政府与政党关系不顺而导致的管治危机并不少见。第23条立法的流产、2003年的游行、2005年政制改革方案被否定以及立法会针对香港政府主要官员梁爱诗等的不信任动议，一方面反映了政党日趋强大的政治影响，另一方面则揭示了政府不时陷入管治危机的困境。香港基本法制定之时的意图是反对任何单一的政治力量同时控制行政和立法，因此设置了立法与行政长官分别选举产生、实行比例代表制等制度，限制政党的政治影响。⑧当下香港的政治生态，显然与基本法的意图相去甚远，香港特区应当积极立法，规范政党组织及其行为，⑨促成政党与政府的良性互动。 2.境外势力扶植政党干涉香港事务，香港亟须通过政党立法维护国家安全 伴随着香港政党政治影响的日趋强盛，境外势力培植、资助香港政党，干涉香港事务，亦是越来越猖獗。⑩早在香港回归之前，英国便采取代议制改革、扶植亲西方政党、扩大享有英国居留权居民范围等手段，试图“将行政主导改成立法主导，通过提高立法机构的权力和地位来制约行政机构，并最终把回归中国后的香港变成一个‘独立实体’，与祖国隔离开来，以利长期维护英国在香港的经济和政治利益。”(11)除英国外，美国亦一直干涉香港事务，并全力抢占英国撤退后留下的空白。(12)美国于1989年和1990年先后通过《增加香港向美国移民配额的修正案》，为香港亲美势力提供“保护伞”，并于1992年通过《香港政策方案》，其目的是“使美国将香港当作一个独立地区看待，于九七后，不用通过中国政府，维持独立关系。”(13)其后，美国国会数度通过关涉香港的法案和议案，(14)美国政府、部分议员及美国驻香港总领事馆领事屡次就无证儿童案、第23条立法、香港政制改革(15)等香港事务发表评论，而其国会、智库及反华势力则不仅积极向民主派政府面授机宜，还在《亚洲华尔街日报》等媒体上公然宣称“香港是独特实体”，号召香港市民“推倒《基本法》，另立政府。”(16) 培植甚至操纵香港政党，安插政治代言人，以便控制香港政权，是外部势力干涉香港事务的主要伎俩。港英政府悉心培植的港同盟和汇点，恰是后来的民主党的前身。“以美国国家民主基金会为首的一些美国政治组织曾向香港‘民主派’智囊机构、‘人权监察’等人权活动团体间接或直接捐款……这些捐款主要用于‘民主派’进行选举研究、宣传造势及与中央和特区政府对抗的活动上。”(17)除了捐款捐物外，这些外部势力还积极为民主派政党参选出谋划策。获得西方势力支持的民主派政党如民主党，高举西方民主旗帜，积极与英美势力接触，为反对而反对，导致香港政府多次面临“政府与政党关系不顺，管治缺乏稳定同盟”(18)的困境。总之，香港当下面临的情势是，一方面，香港政党的政治影响力日益强盛，另一方面，外部势力扶植香港政党，疯狂干涉香港事务。为维护中国的国家主权，香港特区应当制定政党法，斩断政党与境外势力的联系。 (二)香港特区政党立法的规范基础 1.现有政党法律内容不全，渊源分散，实效不足 香港并无专门规范政党的法律，现有政党法律规范呈现如下特点：一是形式分散，渊源不一。据初步统计，香港政党法律规范分散于十余部法律之中，如香港基本法第23条、《社团条例》第2条和第8条、《选举委员会条例》第2条、《选举管理委员会条例》第2条、《选举程序(村代表选举)规例》第2条、第3条、第35条和第59条、《选举管理委员会(选举程序)(选举委员会)规例》第1条和第40条、《选票上关于候选人的详情(立法会及区议会)规例》第8条和第12条、《区议会条例》第60A条、《立法会条例》第49条和第60A条、《行政长官条例》第31条以及《刑事事宜相互法律协助(贪污)令》和《逃犯(贪污)令》附表中的《联合国反腐败公约》，等等。二是内容不全。上述法律关于政党的规定主要包括政党和政治性团体的定义、政党的法律保障(包括结社自由、财政资助和政党候选人提名权)(19)和政党的法律限制(组织存续的限制、“联系”行为的禁止、政党参与选举活动的限制、任职资格的限制和政党财务公开透明)，在内容上偏重规范政党的选举行为，完全忽略了政党内部民主、平等、财务公开等重要内容。三是规范效果不尽如人意。在香港，《社团条例》和《公司条例》是规范政党的组织及行为的主要法律。但是，民主党党员名册公开一案(20)表明，仅凭这二份条例并不足以实现对政党的法律规范。由于香港特区并无法律明文规定政党的成立和运作，香港居民可以有选择性地根据《社团条例》或《公司条例》登记成立以社团或公司为形式，以政党为实质的组织，而根据不同条例登记的组织享有不同的权利并承担不同的法律义务。如以《社团条例》登记成立的政党无须向公众公开成员名册，(21)以《公司条例》登记成立的政党则必须公开。(22)即便以《公司条例》登记成立的政党，仍可以采取多种方式规避成员名册公开义务。(23)因此，香港政党便各行其是，选择有利方式登记并构造内部组织，以获取最大限度的自由。在现代社会，政党固然享有自由权，(24)但政党广泛参与公共治理，因此，政党公开、平等和内部民主已成为对政党的基本要求。(25)显然，香港现有政党法制与此一要求相去甚远。
