一 文官制度在中国，古已有之，但真正建立起现代意义上的文官制度，即公务员制度应首推国民党南京政府统治时期。1929年10月29日国民政府公布《公务员任用条例》，标志着公务员制度的正式开端，揭开了中国文官史新的一页。从此，国民政府下大气力整饬吏治，积极推进公务员制度。1937年全面抗战爆发，公务员法被各种“战时暂行规定”所取代，刚刚建立起来的公务员制度急转直下。抗战胜利后，由于国民政府忙于内战，无法集中时间与精力去整顿吏治，恢复和完善公务员制度。这样，1929至1937年就成为国民党政权在大陆统治时期建立的公务员制度最为典型的阶段。这一阶段呈现出如下特点： （一）在民国初年已有成就基础上进行 中国古代文官制度发展到清末已走到尽头，以科举制度为核心的文官制度伴随着封建王朝的即将崩溃而日趋没落。1898年，康梁发动的“戊戌变法”明确提出“废科举，兴学堂”的主张。1901年，清朝统治者在立宪改革中被迫明令废止科举，停止了考试取士，1911年4月，取消了人事管理的最高机关吏部。旧的文官制度被废除，但新的文官制度却没有建立起来，吏治腐败日甚一日。1911年，孙中山先生领导的辛亥革命，推翻了清王朝，结束了中国2千多年的封建统治，创立了中华民国。资产阶级革命的成功和民主共和制度的确立为现代文官制度在中国的推行创造了前提条件。南京临时政府成立不久，孙中山先生便认为“肃整吏治，时不可失”，[①]设铨叙局，掌管官员任免、升迁以及给予阶位、勋章、赏恤等事项。其次，令法制局迅即编撰各种文官法草案，以早日“网达天下英才，而裨治理”。[②]在一个月时间内，法制局便制定出《文官考试委员官职令草案》、《文官考试令草案》、《任官令草案》，初步确立了现代文官制度的雏形。南京临时政府由于南北议和的成功而告结束，代之而起的是袁世凯政府统治时期。在民主共和浪潮的推动下，袁政府相继颁布了《文官任职令》、《文官保障法草案》、《文官考试法草案》、《典试委员会编制法草案》、《文官惩戒条例》，形成了一整套文官法，较南京临时政府时期更系统更进一步了。袁世凯死后，北洋军阀分裂，中国进入军阀混战时期，各派军阀在文官制度方面无任何措施和作为。 这样，在国民党南京政府建立之前，现代文官制度在中国已经出现。孙中山领导的南京临时政府仅仅开始筹备，没有来得及推行；袁世凯政府一心想恢复帝制，表里不一，不可能将现代文官制度真正落实。即便如此，民国初年这两届政府制定的一系列法规法令毕竟为日后国民政府制定和推行公务员法提供了借鉴，奠定了基础。 第一，初步建立起文官职位分类制度。将文官分为政务官和事务官，将行政官分为总统特令任用和铨叙局资格任用两部分，将文官分为特任、简任、荐任、委任四等，（特任官即政务官，特任官以下为事务官），规定了文官的任用资格及其相关程序。 第二，结束了中国古代实物俸禄的历史。官俸一律以货币支付，并由年俸向月俸过渡。 第三，明确了文官的范围。将文官由单一的传统意义上的行政官拓展到外交官、司法官、技术官、警察官，甚至把列入“百工”之列的工程技术人员也都列入国家文官队伍之中。 第四，废除了封建的举荐、捐纳和荫庇等入仕之途，规定了事务官的任用一律以资格为标准和依据。 可见，在国民党政府推行公务员制度之前，经过两届政府的努力，中国社会已经实现了由封建文官制度向现代文官制度的初步转变，这就使国民政府有可能在前人已有成就的基础上继续推进公务员制度，避免了白手创业的困境。 （二）遵循了循序渐进的原则 现代公务员制度是对传统人事制度的巨大变革。作为一项系统工程，每一环节都紧密相联，无论是公务员基本法律的制定、各项配套法规的出台，还是具体的实践操作，都有内在相互衔接的程序性。同时，作为一新生事物，必然会遭到旧有的传统势力的反抗，操之过急，将于事无补，且可能适得其反。另外，蒋介石政权刚刚建立，面临着内忧外患，潜伏着巨大的危机。在这种情况下，国民党政府不能不从政权稳固着眼，针对国家官吏队伍的实际情况，按循序渐进的方针，有计划地推进公务员制度。 1.对现有官吏进行甄别审查。国民党南京政权是在1927年国共分裂后建立起来的，中央和地方绝大多数政府机关是旧有机关的延续，人员除少数官吏更换外，大都是旧时官吏。“行政人员不是留任原有人员，就是从北京政府南下参加新政府的原有官吏。”[③]长期的政治动乱，官吏制度的混乱，导致官吏极度腐败。旧官吏不仅素质低，办事效率差，而且普遍存在着贪污敲诈的恶习。这种情况既不符合新生政权日理万机的要求，也严重损害着新政权的机体和形象，整肃这批官吏成为当务之急。国民党政府为避免行动过激，采取了先“权宜叙用”[④]予以安定，后甄别审查加以触及的办法。 甄别审查实际上是由原来的官吏制度向公务员制度过渡的一种措施，即对各机关在职官吏进行审查，对照公务员任职资格予以甄别。合格者过渡为公务员，不合格者清出机关。除此之外，还有如下目的：一是明了官吏现状，为制定官制官规提供参考；二是“为具有学识，积有劳绩者，确定其资格”，[⑤]为日后中央正式任命提供依据。
