一 美国传统的西藏政策 美国对西藏的兴趣始于上世纪末，首次阐述其西藏政策则是在20世纪初。1904年，美国针对英印总督寇松炮制的“宗主权”理论，国务院训令驻英大使表示异议，指出英国曾屡次承认中国对西藏的主权，而且“中国也从未放弃过他们的统治权”[①a]。但该政策只是东亚大国格局所决定的美国对华“门户开放”总政策的组成部分，目的是阻止英国独霸西藏，为以后美国染指该地区留下余地。 太平洋战争爆发后，“孤立主义”的樊篱被冲破，美国对西藏的兴趣在沉寂了近40年后得以恢复。1942年4月日本切断了中国获得外援的通道滇缅公路，中国政府决定修筑一条经由西藏的中印公路，得到美国的支持。英国却视中国暂时困难为侵藏之良机，不仅煽动西藏地方成立“外交局”，并立即与之发生关系，还暗中唆使其反对中印公路的修筑，声称：只有中国尊重西藏自治并保证不干预藏务，英国才能向藏方施加影响。为获得美国的支持，英国还于七八两月游说其支持西藏“事实上”的独立，希望就此向中国施压[②a]。然而，美国持谨慎态度。在此之前，国务院远东司在一份备忘录中列西藏于中国版图之内，在接到照会后，国务院两次向英国声明：“就美国而言，它深知中国政府一贯坚持对西藏拥有宗主权[③a]和中国宪法将西藏列入中华民国版图的事实，美国政府对此从未提过异议。”[④a]1943年5月，国务院再次声明上述立场，并劝告英国，“美国政府不相信此时对西藏地位的详细讨论会产生什么益处”[⑤a]。 美国的上述表示并非偶然，它决定于中国在世界反法西斯战争中的地位。1943年4月，助理国务卿柏利为此告诫战略情报局（OSS，CIA的前身）局长威廉·多诺万：“中国政府的感情在战争中对我国及盟国具有重大意义，有鉴于此，在与西藏政府发生任何接触和行动时必须避免对中国政府不必要的、粗心大意的冒犯。”[⑥a] 与国务院相比，战略情报局对西藏的确兴趣盎然，跃跃欲试，以至于多诺万在1942年7月请求国务卿赫尔批准该局的一个两人使团经西藏前往内地，并声称该行动的战略价值将被证明具有深远的意义，他还请求对该计划及其军事性质严加保密[⑦a]。1942年底使团抵拉萨后滞留3个月，两成员向达赖喇嘛呈上罗斯福总统的亲笔信及礼物，频频联络藏人，广泛搜集情报。为取悦藏人，两成员还声称西藏可以成为战后和平会议成员，美国对弱小的、希望独立的国家有极大的同情，答应为其购买远程无线发报机。所有这些，使西藏分离主义分子大受鼓舞。 虽然国务院对提供发报机一事持慎重态度，认为此举会引起“政治上的纠纷，触怒和结怨中国人”，但多诺万强调：它“将使东西1200英里的整个西藏地区对盟国开放，这于未来有战略价值”。他无视国务院的意见，于1943年11月把机器交与拉萨。1946年底，杜鲁门总统又亲自下令送去数台供发报机用的发电机[①b]。 战略情报局在派出使团时虽未明确其使命，但可以看出其赴藏本身即其目的之一，他们的行动亦可被视为对西藏的关心和支持。情况表明：美国有关方面正急于填写其政治地图上的这个空白点。然而，这又不过是对美国传统西藏政策更大挑战的序幕。 二 美国对其西藏政策的检讨 “二战”结束后，美苏矛盾迅速激化，1946年是两国由合作走向冷战的关键一年，整个世界处于大变动的前夜。在中国，国共间的脆弱同盟旋告破裂，内战再度爆发，美国以促进国共军政统一为特征的对华政策宣告失败。印度、缅甸、越南和印度尼西亚等地相继爆发了声势浩大的反殖和争取民族独立的运动。美国对日本实施了单独的军事占领。面对国际格局的急剧转换和远东形势的发展，美国需要确立其新的全球和远东战略。米勒尔的电报就是在此背景下出笼的。 1946年底和1947年初，美驻印代办米勒尔两度致电国务院，要求派一使团访藏，作为对1946年西藏亲善使团[②b]的回访，以保持与西藏的友谊。他认为，西藏“无论在意识形态抑或地理上均具有重要战略意义，在抵御苏联方面是极好的缓冲地带”。由于远东存在敌对政权上台的可能，西藏及其极端保守的人民可能成为“反对共产主义在亚洲蔓延的堡垒和政治动乱大海中一个保守主义岛屿，在火箭战争年代还可能成为全亚洲最重要的地区”。米勒尔最后称：“不难看出，从对拉萨的友好姿态中获得的好处要比因此招致与蒋介石关系中可能出现的困难重要得多”，加之中国的混乱，美国大可不必顾及中国可能的反应[③b]。 国务院不打算走得太远。无论在全球还是在东亚，美国的政策转变都还未完成，其外交决策者还未对国民党的军事力量丧失信心，新的对华政策还在争论中。副国务卿艾奇逊答复说，军方不认为西藏可作火箭发射台，此时作一次访问并无益处。但他又确想与拉萨保持联系，并同意考虑派外交人员访藏，如果能做到“不引人注目且为非官方的话”[④b]。这就是美国对藏政策的新内涵，其目的显然在于既不开罪中国，又能以非法途径获取藏方的好感，从而保持其政策调整的自由。随着全球和远东事态的发展，该政策的两个方面日益发生不和谐甚至冲突的情势，使美国有关方面处于两难之中。
