从世界各国反腐败的成功经验来看，构建廉政预警系统是十分必要的。近年，各级政府和国有企业结合本地本部门的工作实际，开展了各具特色的廉政建设创新活动，如北京市崇文区开展廉政风险防范管理工作、浙江省宁波市镇海区推行“廉情指数”、陕西省推行构建警示训诫防线、华北电网建设政治风险评估体系等。这些廉政创新活动有力地推动了我国廉政建设和反腐败工作的深入发展。如何结合国内外的研究和实践成果，构建一个更具实践性、可操作性和应用性的廉政预警体系，是一个富有创新意义的实践领域。 一 预警(early-warning)一词的本意是“事先警告，提醒被告知人警惕”[1]。预警源于军事，指通过预警飞机、预警雷达、预警卫星等工具来提前发现、分析和判断敌人的进攻信号，并把这种进攻信号的威胁程度报告给指挥部，以提前采取应对措施[2]。预警工作存在于国家政治经济社会生活各个领域，包括经济预警、社会预警、环境预警、军事预警等。 所谓廉政预警，是指围绕廉政建设和反腐败的工作目标，运用科学手段和现代技术分析廉政风险信息、评估廉政风险状况和预测廉政风险趋势，采取有效措施提前防范和解决潜在廉政问题的理论、方法体系和工作过程的总和。其中，廉政风险信息收集是廉政预警的基础，廉政风险评估是廉政预警的核心，廉政风险防范和处理是廉政预警的重要内容。 为了深入了解廉政预警并突出其重要性，我们有必要厘清廉政预警与风险管理的关系。风险管理作为一种管理思想、管理技术和管理方法始于20世纪60年代，起初应用于企业管理和保险业。进入新世纪，面对各类风险的发展变化，风险管理的应用范围越来越广泛，其核心管理原理不断得到人们的认可，并被人们视为一种通用的管理科学。廉政预警是风险管理理论在政府廉政管理领域的具体应用，是指科学运用风险管理理论，通过系统的、动态的制度手段和政策工具解决廉政风险问题的工作机制、程序和过程。可见。廉政预警是一种特殊的管理功能和系统工具。参照政府组织风险管理(ORM)理论，风险管理可以分成四个不同层次：政治层、战略层、战术层和操作层[3]。在政治层，廉政风险属于一种政治风险，廉政风险管理具有鲜明的政治性。在我国，政治领导集体是廉政预警的决策主体，廉政预警决策是重要的政治决策，管理成效与国家政治体制、廉政法律法规体系、政府反腐决心等相关。在战略层，各级地方政府领导集体是廉政预警的决策主体，廉政预警是各级地方政府的重要政治任务，应该纳入当地的政治发展规划之中，作为一项重要的政治任务加以考虑。在战术层，具体的纪检监察部门是廉政预警的决策主体，廉政预警是实现反腐倡廉建设总体目标和战略规划的重要内容和途径。为了实现廉政预警，要相应的开展财务风险管理、项目风险管理、决策风险管理、人事风险管理、权力运行风险管理等相关工作。在操作层，各具体职能部门和单位是廉政预警的决策主体，廉政预警是日常业务工作和管理工作的重要组成部分。具体廉政预警工作包括制订工作计划、日常操作规程、监督管理细则等。这种分层理论，对廉政预警者来说：“最重要的启示在于：风险管理在组织的不同层次，可以意味着完全不同的内容。”[3]换言之，廉政预警要与各级政府和各职能部门的实际工作相结合，着力克服“两张皮”现象。对于经济组织来说，风险管理的目标是以最小的成本获得最大的安全保障，以减少风险损失。这完全基于成本收益的计算。但事实上，对于公共部门来说，廉政预警不仅要降低或消除廉政风险，这是廉政预警的经济成本问题，而且要实现政府的公共服务目标和公共政策目标，这是廉政预警的政治效益问题。廉政预警不是单单要解决廉政风险问题，而是要解决整个政府管理和政府发展过程中可能出现的相关风险问题。廉政预警不是单独存在的，它必须融入整个政府管理体系之中，这也决定了廉政预警与以往的反腐败工作是不同的，我们更有必要深入研究这个主题。 二 廉政风险与腐败风险是一对容易混用的词语。从字面上理解，廉政风险与腐败风险的意义是接近的，没有必要作严格的区别。但若深究下去，这两者之间是存在一定意义区别的。腐败风险是指各类腐败行为发生的可能性，而廉政风险是指廉政工作本身发生风险的可能性以及腐败对廉政形象产生损害的可能性。可见，腐败风险侧重于腐败行为的发生，重视结果影响；廉政风险侧重于廉政工作的成效，重视前提因素。廉政风险这个词容易用于评价当前政府部门廉政工作的整体情况，检验其是否存在腐败易发多发因素；廉政风险的外延比腐败风险要广，既包括了个人行为方面产生腐败危害的可能性，也包括制度建设、监督工作方面失效所产生的腐败可能性。 根据风险发生的特征，本文把廉政风险划分为以下几类： 一是伦理性廉政风险。伦理性廉政风险主要是指领导干部个人道德、行为方面所存在的风险。领导干部个人一旦发生这类风险，就很可能失去心理防线而走向腐败。广东省普宁市市委原书记丁伟斌曾忏悔道：“个人的意志薄弱和腐朽的人生观、世界观、价值观是我走上严重犯罪道路的最根本、最关键的因素。随着地位的上升，我不是把它看成责任加重，而是更多地把它看做是利禄的增加。我常想把我的非法收入都退回、上缴，但我又总无此勇气，存有侥幸心理。我常常要求自己不要追求太高的享受，但又总是跟别的干部攀比。”[4]这类廉政风险与领导干部的道德修养、个人意志、权力观念、利益观念等相关，心理上如果产生任何扭曲都有可能使领导干部身上潜伏着廉政风险。伦理性廉政风险不仅会侵蚀领导干部个人的道德意志，而且还会侵蚀整个官场风气。廉政风险的个体性和伦理性为廉政预警提供了思路，这要求我们要关注领导干部个体的行为、心理和思想动态。 二是结构性廉政风险。结构性廉政风险主要是指政府部门在廉政制度机制建设方面所存在的风险。在现实中，廉政制度建设不可能一蹴而就，廉政制度执行也不可能一劳永逸，制度建设和执行方面存在的任何漏洞和缺陷，都可能造成廉政风险。湖北省驻港办事处原主任金鉴培曾袒露：“我们派驻机构本来已有一套比较完善的管理制度，其中对资金的支出，长期以来实行的是比较严格的联签制度，即当时宜丰公司要从银行支取一分钱，光有我这个总经理一人的签字还不行，还必须另一名法定的银行联签人联审签字后，银行方才支付。然而，当我以个人名义违规向公司借款时，在我的‘压力’下，加上同志们对我的信任，有关人员按照我的要求都帮我签了字，还帮我保了密。”[4]结构性廉政风险与整个行政体制发展和政府执行力建设相关。结构性廉政风险预警具有基础性意义，防范结构性廉政风险有利于为整个预警管理提供一个良好的制度环境。
